• หน้าหลัก
• เกี่ยวกับเรา
• ทำเนียบนักวิจัย
• คำถามที่พบบ่อย
• ติดต่อเรา
• แผนผังเว็บไซท์

Subscribe

ข้อความคิดทั่วไปเกี่ยวกับหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง* (ตอนที่ 1)

บทนำ: ความเป็นมาและความสำคัญของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง

ตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 4 ที่บัญญัติว่า

“กฎหมายนั้น ต้องใช้ในบรรดากรณีซึ่งต้องด้วยบทบัญญัติใดๆ แห่งกฎหมายตามตัวอักษร หรือความมุ่งหมายของบทบัญญัตินั้นๆ เมื่อไม่มีบทกฎหมายที่ยกมาปรับคดีได้ ให้วินิจฉัยคดีนั้นตามจารีตประเพณีแห่งท้องถิ่น ถ้าไม่มีจารีตประเพณีเช่นว่านั้นให้วินิจฉัยคดีอาศัยเทียบกฎหมายที่ใกล้เคียงเป็นอย่างยิ่ง และถ้าบทกฎหมายเช่นนั้นก็ไม่มีด้วย ให้วินิจฉัยตามหลักกฎหมายทั่วไป”

มีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า นอกจากในทางกฎหมายเอกชน (กฎหมายแพ่ง)แล้ว ในขอบเขตของกฎหมายอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายปกครองนั้น มีหลักกฎหมายทั่วไปหรือไม่ และถ้าหากมีอยู่จะมีลักษณะเช่นใด สำหรับปัญหาเบื้องต้นนี้ได้เป็นที่ยุติแล้วในระบบกฎหมายปกครองของต่างประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคพื้นยุโรป ซึ่ง “หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง” (Les principes généraux du droit administratif) เป็นบ่อเกิดที่สำคัญของกฎหมายปกครองซึ่งมีลักษณะที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร บรรดาองค์กรเจ้าหน้าฝ่ายปกครองและองค์กรตุลาการโดยเฉพาะอย่างยิ่งศาลปกครอง (1) อาจนำไปใช้เพื่อประโยชน์ในการพิจารณา วินิจฉัยชี้ขาดหรือดำเนินการเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะ

อย่างไรก็ตามในวงการนิติศาสตร์ของประเทศไทยมักเพิกเฉยต่อการพัฒนา และค้นหาหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง จนอาจจะเรียกได้ว่า ข้อความคิดว่าด้วยหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองในประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมามิได้มีการพัฒนาขึ้นเลย

การศึกษาเกี่ยวกับหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง จึงมีคุณประโยชน์ในแง่การทำความเข้าใจถึงประวัติศาสตร์ พัฒนาการ เนื้อหาสาระ ตลอดจนปัญหาของการนำหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองมาใช้ในประเทศไทย นอกจากนี้ การศึกษาถึงลักษณะของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองอาจเป็นแนวทางในการค้นหาหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองที่อยู่เบื้องหลังบทบัญญัติของกฎหมายมหาชนในประเทศไทย แล้วทำให้หลักกฎหมายทั่วไปดังกล่าวปรากฏตัวขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมในที่สุด

1. ความหมายและลักษณะของหลักกฎหมายทั่วไป

(ก) ความหมาย
เนื่องด้วยข้อความคิด (Concept) ว่าด้วยหลักกฎหมายทั่วไปมีปริมณฑลในการปรากฏตัวอย่างกว้างขวางทั้งกฎหมายภายใน และกฎหมายภายนอก (กฎหมายระหว่างประเทศ) สำหรับกฎหมายภายในนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศไทย หลักกฎหมายทั่วไปเป็นวัตถุแห่งการใช้ และการตีความอันเกี่ยวเนื่องกับนิติวิธีหลักของระบบกฎหมายพื้นฐานของประเทศ ทั้งในแดนกฎหมายเอกชน และในแดนของกฎหมายมหาชน ดังนั้น จึงมีผู้แสดงทรรศนะเกี่ยวกับลักษณะ และความหมายของหลักกฎหมายทั่วไปอย่างกว้างขวาง ในที่นี้จึงขอหยิบยกขึ้นพิจารณาบางส่วนเท่านั้น

หลวงประดิษฐมนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) และพระสารสารน์ประพันธ์ อธิบายว่า หลักกฎหมายทั่วไป หมายถึง หลักที่มนุษย์ซึ่งรวบรวมกันอยู่เป็นหมู่คณะหรือเป็นประเทศจะต้องประพฤติต่อกัน (2) นอกจากนี้ยังกล่าวอีกด้วยว่า ในบรรดาหลักกฎหมายทั่วไปที่แอบแฝงอยู่ในวิชชาต่างๆ ยังมีหลักกฎหมายทั่วไป ซึ่งจะต้องทราบเสียในเบื้องต้น เพราะจำเป็นที่สุดในการศึกษากฎหมายปกครอง คือ หลักว่าด้วยสิทธิของมนุษย์ชน (3)

ศาตราภิชาญ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้ให้ความหมายของหลักกฎหมายทั่วไปเอาไว้ว่า หลักกฎหมายทั่วไป ได้แก่ หลักกฎหมายซึ่งผู้พิพากษาผู้ทำหน้าที่ศาลในกฎหมายมหาชนค้นมาจากแหล่งต่างๆ เพื่อใช้บังคับในระบบกฎหมาย (4)

ศาสตราจารย์ (พิเศษ) ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ เห็นว่า หลักกฎหมายทั่วไป ได้แก่ บรรดาหลักการที่เป็นรากฐานของระบบกฎหมายของประเทศทั้งระบบ บางหลักสืบสมุฏฐานว่ามาจากมูลบทเบื้องต้นของการปกครองระบอบเสรีประชาธิปไตย หรืออีกนัยหนึ่ง ระบอบรัฐธรรมนูญนิยม บางหลักสืบสมุฏฐานว่ามาจากตรรกะทางนิติศาสตร์ซึ่งหากไม่มีอยู่และจะเป็นช่องทางให้มีการใช้อำนาจตามอำเภอใจหรือเกิดสภาวะไร้ขื่อแปในบ้านเมือง (5)

นอกจากนี้ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา ได้ให้ความหมายของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง ว่า เป็นหลักกฎหมายที่ “แสดงให้ปรากฏ” โดยศาล โดยอาศัยการใช้สติปัญญาของตุลาการศาลปกครองในการวิเคราะห์ใคร่ครวญ คิดค้น บนพื้นฐานของการใช้เหตุผลในเชิงนิติศาสตร์จากข้อมูล (Matériels) ต่อไปนี้: ระบบกฎหมาย และแนวคิดปรัชญาการเมืองการปกครองของประเทศ บรรดาตัวบทกฎหมายทั้งหลายทั้งภายในและภายนอกรัฐ (รัฐธรรมนูญ, พ.ร.บ., คำประกาศ, ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานในกฎหมายระหว่างประเทศ ฯลฯ) (6)

สำหรับในทางตำราต่างประเทศนั้น Jean Rivéro ได้แสดงทรรศนะต่อหลักกฎหมายทั่วไปว่า ในรากฐานของทุกระบบกฎหมายจะมีข้อความคิดพื้นฐานของมนุษย์และโลกซึ่งก่อให้ เกิดหลักการพื้นฐานจำนวนหนึ่ง อันเป็นหลักในการดำเนินชีวิตของมนุษย์ที่อยู่รวมกันเป็นสังคม โดยหลักกฎหมายทั่วไปจะอิงอยู่กับหลักการพื้นฐานเหล่านี้ ทั้งนี้ การค้นพบหลักกฎหมายทั่วไปของศาลมีลักษณะสร้างสรรค์เป็นอย่างมาก โดยในการยืนยันความมีอยู่ของหลักหลักหนึ่ง ศาลจะกำหนดบทลงโทษกรณีมีการฝ่าฝืนหลัก และในขณะเดียวกันก็สอดแทรกหลักลงไปในกฎหมายที่มีอยู่ด้วย (7)

และ André de Laubadère เห็นว่า หลักกฎหมายทั่วไปเป็นหลักกฎหมายที่ศาลปกครองสร้างขึ้นโดยวางหลักกฎหมายทั่วไปดังกล่าวไว้ในคำพิพากษา นับเป็นบ่อเกิดของกฎหมายปกครองที่สำคัญประการหนึ่งโดยเฉพาะอย่างยิ่งในระบบที่ถือแนวคำพิพากษาของศาลปกครองเป็นการวางหลักกฎหมาย (Droit jurisprudentiel) เช่นประเทศฝรั่งเศส (8)

(ข) ลักษณะทั่วไป
จากนิยามของหลักกฎหมายทั่วไปในข้างต้น แสดงให้เห็นอัตลักษณะร่วมกันบางอย่างบางประการของหลักกฎหมายทั่วไป ซึ่งสามารถจำแนกได้ดังนี้

ประการแรก หลักกฎหมายทั่วไปเป็นหลักการที่อยู่เบื้องหลังระบบกฎหมายพื้นฐานของแต่ละประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่เป็นรัฐเสรีประชาธิปไตย มีความเคารพนับถือในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์การพัฒนาหลักกฎหมายทั่วไปเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นภารกิจหลักของระบบกฎหมายในรัฐนั้นๆ

ประการที่สอง หลักกฎหมายทั่วไปเป็นสิ่งที่มีอยู่แล้วโดยทั่วไป เพียงแต่ศาลจะเป็นผู้ทำให้ปรากฏตัวโดยการใช้ในการตัดสินบรรดาอรรถคดีเท่านั้น ซึ่งลักษณะดังกล่าวนี้เป็นอิทธิพลที่ได้รับมาจากสำนักความคิดกฎหมายธรรมชาติ (13) (Natural Law School) โดยรายละเอียดจะกล่าวถึงในต่อไป

อนึ่งสมควรกล่าวด้วยว่า ในประเทศฝรั่งเศส สภาแห่งรัฐ (Conseil d’État) มักจะใช้สำนวนโวหารที่แยบยลเมื่อจะกล่าวถึงหลักการหนึ่งหลักการใดที่ตนมุ่งหมายให้เป็นหลักกฎหมายทั่วไป เช่น สภาแห่งรัฐจะไม่กล่าวว่า “สภาแห่งรัฐสร้างหลักกฎหมายทั่วไป” แต่จะกล่าวว่า “สภาแห่งรัฐรับรองหลักกฎหมายนี้” แทน โดยนัยหมายความว่าหลักกฎหมาย (ทั่วไป) นั้นๆ มีอยู่แล้วในระบบกฎหมายหนึ่งๆ สภาแห่งรัฐเป็นเพียงผู้ไปค้นพบ และนำออกเผยแพร่ให้ปรากฏแก่สาธารณะชนเท่านั้น (9)

ประการที่สาม หลักกฎหมายทั่วไปเป็นสิ่งที่มีลักษณะเป็นเหตุผลเป็นผล ตามที่ได้กล่าวไปแล้วว่าหลักกฎหมายทั่วไปได้รับอิทธิพลจากสำนักกฎหมายธรรมชาติซึ่งมีแนวคิดเกี่ยวกับกฎหมายว่าเป็นเรื่องของเหตุผล (Reason) ที่แผ่ซ่านไปในทุกสรรสิ่ง สม่ำเสมอและเป็นนิรันดร์ (10) ดังนั้น หลักกฎหมายธรรมชาติจึงเป็นเรื่องของการใช้เหตุผลของนักกฎหมาย ซึ่งในที่นี้ ก็คือ ผู้พิพากษา ในการค้นหาและประกาศความดำรงอยู่ของหลักกฎหมายทั่วไปผ่านทางการใช้ในการคำตัดสิน ทำให้หลักกฎหมายทั่วไปเป็นเรื่องของเหตุผลของนักกฎหมาย

2. หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง

(ก) ตำแหน่งแห่งที่ในกฎหมายลายลักษณ์อักษร
คำว่า “หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง” ไม่ปรากฏเป็นที่ชัดแจ้งในบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อันมีผลใช้บังคับในประเทศ คงมีเพียงมาตรา 4 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้นที่มีคำว่า “หลักกฎหมายทั่วไป” แต่ก็มีปัญหาอยู่ว่าคำว่าหลักกฎหมายทั่วไปนี้หมายเพียงแต่เฉพาะหลักกฎหมายทั่วไปในทางแพ่งใช่หรือไม่ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าหมายถึงหลักกฎหมายทั่วไปในทุกแขนงวิชาไม่ว่าจะเป็นกฎหมายเอกชน กฎหมายมหาชน กฎหมายอาญา หรือกฎหมายระหว่างประเทศ เหตุเพราะ

ประการแรก ในขณะที่ผู้ร่างทำการร่างมาตรา 4 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์อยู่นั้น ในประเทศไทย ปรากฏเพียงประมวลกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.127 เท่านั้น มีเป็นบทบัญญัติกฎหมายที่อยู่ในลักษณะประมวล (ซึ่งต่อมาก็มีการยกเลิกและแก้ไขใหม่) ผู้ร่างคงมีเจตจำนงจะกำหนดนิติวิธีหลักของกฎหมายในประเทศเอาไว้ ครั้นจะกำหนดไว้ในกฎหมายฉบับอื่นก็เห็นว่ายังไม่มี จึงเอามาใส่ไว้ในมาตรา 4 นี้ อย่างไรก็ตามในการนำมาใช้นั้นจะต้องทำเท่าที่ไม่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นๆ เช่น การใช้หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง จะนำมาใช้ขยายขอบเขตอำนาจขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจนเป็นผลร้ายแก่ประชาชนไม่ได้

ประการที่สอง หลักกฎหมายทั่วไปในมาตรา 4 ประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์เป็นเจตจำนงของผู้ร่างที่จะวางระบบวิธีการใช้และการตีความอันเป็นนิติวิธีหลักของประเทศ ดังนั้น จึงครอบคลุมถึงกฎหมายทุกประเภทด้วย
นอกจากนี้มีข้อพึงสังเกตว่าในระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดฯ ข้อ 5 บัญญัติว่า

“วิธีพิจารณาคดีปกครองเป็นวิธีพิจารณาโดยใช้ระบบไต่สวนตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองและระเบียบนี้ ในกรณีที่กฎหมายหรือระเบียบตามวรรคหนึ่งมิได้กำหนดเรื่องใดไว้โดยเฉพาะให้ดำเนินการตามหลักกฎหมายทั่วไปว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง”

(ข) แหล่งที่มาของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง
เราอาจจำแนกแหล่งที่มาของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองได้ดังนี้ คือ

(1) บรรดารัฐธรรมนูญทั้งที่เป็นลายลักษณ์อักษรและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร โดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบัญญัติที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ถือได้ว่าเป็นแหล่งที่มาอันสำคัญของหลักกฎหมายทั่วไปประการหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ในประเทศฝรั่งเศสนั้น ถือว่าปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมือง (la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen)และ คำปรารภรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส สาธารณรัฐที่ 4 เป็นแหล่งที่มาของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองด้วย (11)

(2) หลักการพื้นฐานจากหลักกฎหมายทั่วไปทางแพ่งและวิธีพิจารณาความแพ่ง เช่น หลักในการฟังความทุกฝ่าย (Audi Alteram Patem) ซึ่งนำมาจากหลักกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งในเรื่องการนำสืบพยาน อนึ่งสมควรกล่าวด้วยว่า มีผู้ไม่เห็นด้วยที่จะนำหลักการ และหลักกฎหมายทั่วไปทางแพ่งมาใช้ในทางกฎหมายมหาชน โดยเห็นว่าไม่เป็นผลดีต่อการบริหารราชการแผ่นดินและการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เพราะกฎหมายสองประเภทนี้มีหลักกฎหมายต่างกัน มีนิติวิธีต่างกัน เช่น ถ้านำทฤษฎีโมฆะกรรมของนิติกรรมทางแพ่งไปใช้กับนิติกรรมทางปกครองโดยสิ้นเชิงแล้ว ผลกระทบต่อการบริการราชการแผ่นดินก็จะเกิดขึ้น และความมั่นคงทางกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองที่เจ้าหน้าที่กระทำก็จะไม่มีเลย (12) อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับแนวความคิดนี้เสียทีเดียว โดยเห็นว่าสามารถนำหลักกฎหมาย และหลักกฎหมายทั่วไปที่ปรากฏในกฎหมายเอกชนมาใช้กับกฎหมายมหาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายปกครองได้ แต่มีเงื่อนไขว่า จะต้องนำมาใช้ได้เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับหลักการพื้นฐาน และเจตนารมณ์ (Spirit) ของกฎหมายปกครอง

อนึ่งต้องไม่ลืมว่า หลักกฎหมายทั่วไปที่พัฒนามาแต่แรกเป็นเรื่องทางกฎหมายเอกชนเสียเกือบทั้งหมด กฎหมายมหาชนเองเพิ่งจะมีพัฒนาการปรากฏตัวเด่นชัดไม่นานมานี้ ดังนั้น เป็นเรื่องที่ไม่อาจจะหลีกเลี่ยงได้ที่จะนำหลักการหรือหลักกฎหมายจากกฎหมายเอกชนมาใช้ในกฎหมายมหาชนในฐานะที่มีมาก่อนกันนับร้อยปี อย่างไรก็ตาม สมควรกล่าวด้วยว่า ได้มีคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 433/2550 ได้วินิจฉัยว่า การรับสภาพความรับผิดโดยมีหลักฐานเป็นหนังสือตามมาตรา 193/28 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เนื่องจากบทบัญญัติดังกล่าวเป็นหลักกฎหมายทั่วไป เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มิได้บัญญัติหลักเกณฑ์ดังกล่าวไว้ จึงสามารถนำบทบัญญัติมาตรา 193/28 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับกับคดีปกครองได้

(3) คำพิพากษาของศาล อันเป็นผลพวงมาจากข้อความคิดพื้นฐานอันสืบสาวมาจากสำนักกฎหมายธรรมชาติ สิ่งเหล่านี้สะท้อนออกทางคำพิพากษาของศาลซึ่งมีลักษณะเป็นการค้นหาและแสดงออกทางคำพิพากษาที่เป็นลายลักษณ์อักษร โดยหลักกฎหมายทั่วไปในคำพิพากษานั้นๆ ได้รับการยอมรับนับถือจากศาลในคดีต่อๆ มาว่าเป็นสิ่งที่มีเหตุผลและเป็นหลักการที่สามารถนำมาใช้ได้

นอกจากนี้มีผู้สงสัยว่าบรรดาสุภาษิตโรมันเป็นแหล่งที่มาของหลักกฎหมายทั่วไปหรือไม่ ในเรื่องนี้ศาสตราจารย์ธานินทร์ กรัยวิเชียรและศาตราจารย์ (พิเศษ) วิชา มหาคุณ (14) เห็นว่า สุภาษิตกฎหมายโรมันเป็นที่มาของหลักกฎหมายทั่วไปด้วย แต่ศาสตราจารย์ไพจิตร ปุญญพันธ์ุ (15) เห็นว่า สุภาษิตก็คือสุภาษิต เป็นคำกล่าวธรรมดาที่ไม่อาจมีค่าบังคับเป็นหลักกฎหมายทั่วไปได้ ซึ่งผู้เขียนเห็นพ้องด้วยกับแนวความคิดหลังนี้

มีข้อพิจารณาบางประการว่า บรรดาหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองที่ได้รับการบัญญัติผ่านกระบวนการทางนิติบัญญัติออกมาเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรจะยังคงมีสถานะเป็นกฎหมายทั่วไปอยู่หรือไม่ ในเรื่องนี้ศาตราจารย์ไพจิตร ปุญญพันธ์ (16) เห็นว่า การนำหลักกฎหมายทั่วไปมาบัญญัติเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร ไม่หมายความว่าหลักกฎหมายทั่วไปจะสิ้นสภาพไป หลักกฎหมายทั่วไปยังคงอยู่ ด้วยความเคารพเป็นอย่างสูง ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับความคิดดังกล่าว โดยผู้เขียนเห็นว่าบรรดาหลักกฎหมายทั่วไปที่ถูกนำมาบัญญัติเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรแล้วนั้นจะสิ้นสภาพการเป็นหลักกฎหมายทั่วไป เนื่องจากจะกลายเป็นบทบัญญัติลายลักษณ์อักษรที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือศาลจะหยิบยกขึ้นมาใช้เป็นอันดับแรกในฐานะของบ่อเกิดกฎหมายปกครองลำดับแรกสุด ทั้งนี้ ตามหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย อันมีหลักการย่อยหลักการหนึ่งคือ หลักไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจซึ่งเรียกร้องให้ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆอันมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และกฎหมายนั้นต้องแน่นอนชัดเจน ไม่มีผลย้อนหลังในทางเป็นโทษ บังคับใช้เป็นการทั่วไป (เสมอภาค) ได้สัดส่วน และไม่กระทบกระเทือนต่อสาระสำคัญแห่งสิทธิเสรีภาพ

ดังนั้น เราอาจกล่าวได้ว่า หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองไม่อาจเป็นที่มาของอำนาจของฝ่ายปกครองที่กระทำการอันมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ ในขณะที่บทบัญญัติลายลักษณ์อักษรสามารถที่จะให้อำนาจองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองกระทำการดังกล่าวได้ เหตุผลดังกล่าวนี้จึงสอดรับกับการถือว่าหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองที่ถูกบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรแล้วสิ้นสภาพการเป็นหลักกฎหมายทั่วไป และอยู่ในฐานะของกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ

(ค) ลำดับศักดิ์ของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง
จากทฤษฎีลำดับชั้น และห่วงโซ่กฎหมายของ Hans Kelsen และ Adoft Merkle นำไปสู่การจัดลำดับชั้นของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในบ้านเมือง (Positive Law) โดยถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ และบทบัญญัติที่ออกโดยสภานิติบัญญัติอยู่ในลำดับรองลงมา และตามมาด้วยกฎหมายอนุบัญญัติที่มาจากฝ่ายปกครอง ดังนั้น จึงเป็นปัญหาถกเถียงกันมาเป็นเวลานานว่าหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองควรอยู่ในลำดับชั้นใดใน

ในเรื่องนี้ Jean Rivéro (17) เห็นว่า หลักกฎหมายทั่วไปอยู่ในระดับต่ำกว่ากฎหมายที่ออกโดยสภานิติบัญญัติ เนื่องจากศาลเองก็ไม่อาจจะลงโทษผู้ที่ปฏิบัติฝ่าฝืนหลักกฎหมายทั่วไปได้ แต่อยู่เหนือการกระทำทุกอย่างของฝ่ายบริหาร ไม่ว่าจะเป็นพระราชกฤษฎีกาหรือพระราชกำหนดซึ่งมีผู้เห็นไปในทางเดียวกัน คือ ศาตราจารย์ชอง-ปีแอร์ เตรง (18) โดยเห็นว่า หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองอยู่ในลำดับชั้นสูงกว่ากฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติแต่อยู่สูงกว่ากฎหมายของฝ่ายบริหาร

ดังนั้น เราจึงอาจกล่าวได้ว่า หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองมีลำดับชั้นสูงกว่ากฎหมายของฝ่ายปกครอง แต่อยู่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติ อย่างไรก็ตาม สมควรกล่าวด้วยว่าหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองบางประการอันมีที่มาจากหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญย่อมมีค่าบังคับลำดับเดียวกับรัฐธรรมนูญ กล่าวอักนัยหนึ่งคือ มีค่าบังคับสูงกว่ากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น หลักความเสมอภาคและหลักความได้สัดส่วน

บทส่งท้าย
หลังจากที่ได้กล่าวถึงลักษณะโดยทั่วไปของหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครองแล้ว ในโอกาสต่อไป ผู้เขียนจะได้นำเสนอประวัติและข้อความคิดทางประวัติศาสตร์เพื่อความเข้าใจมากยิ่งขึ้นของท่านผู้อ่านต่อไป อนึ่งสมควรกล่าวด้วยว่า การศึกษาเรื่องในทางวิชาการนั้น อาจจะเป็นการยากไปสักหน่อยสำหรับผู้ที่ไม่คุ้นชิน ทางผู้เขียนเองก็ได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี จึงพยายามเป็นอย่างยิ่งในการปรับปรุงบทความนี้ให้อ่านง่ายที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่กระนั้นก็ตามศัพท์บางคำเป็นคำที่ใช้ในทางวิชาการจึงไม่อาจจะกล่าวให้ผิดแผกไปจากครรลองได้ จึงต้องขออภัยมา ณ ที่นี้ด้วย…

บทความโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
น.บ. (ธรรมศาสตร์)
ป.วิชาว่าความ (สภาทนายความ)
นักศึกษาโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตกฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด

* ปรุงปรุงมาจากรายงานการศึกษาวิชาการ เรื่อง หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง ตามหลักสูตรประกาศนียบัตรบัณฑิตทางกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
(1) หรือ ก็คือ สภาแห่งรัฐ (conseil d’État) ในกรณีประเทศฝรั่งเศส
(2) ประดิษฐมนูธรรม, หลวง และสารสารน์ประพันธ์, พระ คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพมหานคร, 2475) น. 9 -10.
(3) เพิ่งอ้าง, น. 10.
(4) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน เล่ม 3 ที่มา และนิติวิธี, พิมพ์ครั้งแรก (กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2538) น. 252.
(5) André DEMICHE, Le droit administrative: Essai de réflexion théorique, (Paris : L.G.D.J., 1978) p. 88.อ้างใน วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพมหานคร: โครงการตำรา และเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2538) น. 45-46.
(6) จันทจิรา เอี่ยมมยุรา. เอกสารประกอบการบรรยายระดับปริญญาตรี วิชา น.350 กฎหมายปกครอง 1. คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
(7) Jean Rivéro et Jean Waline, DROIT ADMINISTRATIF, 17e EDITION (Paris: Dalloz, 1998) p. 66. แปลและเรียบเรียงโดย สุรพล นิติไกรพจน์ และคณะ, (กรุงเทพมหานคร: สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2545
(8) André de Laubadère, Traité de droit adminitratif, Tome 1, p. 259. อ้างใน วิษณุ วรัญญูและคณะ, ตำรากฎหมายปกครองว่าด้วยกฎหมายปกครองทั่วไป, พิมพ์ครั้งแรก (กรุงเทพมหานคร: สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2551), น. 11.
(9) ชอง-ปีแอร์ เตรง, “หลักกฎหมายทั่วไป: การสร้างหลักกฎหมายทั่วไปโดยสภาแห่งรัฐ”, ถอดเทปการบรรยายและเรียบเรียงจากภาษาฝรั่งเศส (จากการบรรยาย เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ. 2548 ณ ห้องประชุม 1 ชั้น 37 สำนักงานศาลปกครอง) โดย นันทกุล พันธ์ุค้า เจ้าหน้าที่ศาลปกครอง 6ว และสิริโชติ เจียรพงษ์ พนักงานแปล ศูนย์ประสานความร่วมมือระหว่างประเทศ สำนักวิชาการและร่วมมือระหว่างประเทศ สำนักงานศาลปกครอง ทำการถอดความและเรียบเรียงเป็นภาษาไทยโดย เจตน์ สถาวรศีลพร พนักงานคดีปกครอง 5 กลุ่มค้นคว้าและเปรียบเทียบคำพิพากษา สำนักประธานศาลปกครองสูงสุด สำนักงานศาลปกครอง, วารสารวิชาการศาลปกครอง, เล่ม 1, ปีที่ 6, น. 53 (มกราคม – เมษายน, 2549).
(10) เป็นคำกล่าวของนักคิดสำนักกฎหมายธรรมชาติ นามซิเซโร (Cicero)
(11) L. NEVILLE BROWN and JOHN S. BELL, French Administrative Law, 5th edition (United states: Oxford University Press, 1998) p. 218.
(12) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, อ้างแล้วเชิงอรรถที่ 4, น. 262.
(13) L. NEVILLE BROWN and JOHN S. BELL, supra note 11, p. 218.
(14) ธานินทร์ กรัยวิเชียร และวิชามหาคุณ, การตีความกฎหมาย, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพมหานคร: คณะนิติศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2523) น. 168.
(15) ไพจิตร ปุญญพันธ์ุ, “หลักกฎหมายทั่วไป (ฉบับเพิ่มเติม),” วารสารนิติศาสตร์, เล่ม 1, ปีที่ 27, น. 20, (2539).
(16) เพิ่งอ้าง, น.15.
(17) Jean Rivéro et Jean Waline, supra note 7, p. 67.
(18) ชอง-ปีแอร์ เตรง, “สถานะของหลักกฎหมายทั่วไปในลำดับชั้นของกฎหมาย”, หัวข้อบรรยายพิเศษ เมื่อวันที่ 16 ธันวาคม 2548 ณ อาคารเอ็มไพร์ทาวเวอร์ ชั้น 37 ห้องประชุม 1 สำนักงานศาลปกครอง บรรยายเป็นภาษาฝรั่งเศส แปล และเรียบเรียงโดย ดร.บุบผา อัครพิมาน พนักงานคดีปกครอง 7ว ศูนย์ศึกษากฎหมายปกครองระหว่างประเทศ สำนักงานศาลปกครอง, วารสารวิชาการปกครอง, เล่ม 1, ปีที่ 6, น. 80, (2549).

ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับพระราชกำหนดและการควบคุมตรวจสอบความชอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ

1) บทนำ
ในขณะที่ผู้เขียนได้เขียนบทความนี้อยู่ ประเด็นหนึ่งที่อยู่ในความสนใจของสังคม คือ การตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 ซึ่งมีผลใช้บังคับถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา นั่นคือมีผลตั้งแต่วันที่ 13 พฤษภาคม พ.ศ. 2550 (1) ขั้นตอนต่อไปนับจากนี้ คณะรัฐมนตรีจะนำพระราชกำหนดฉบับดังกล่าวนี้เข้าสู่กระบวนพิจารณาของรัฐสภาเพื่อพิจารณาอนุมัติให้มีผลบังคับใช้มีค่าดังเช่นพระราชบัญญัติต่อไป

ผู้เขียนพิจารณาแล้ว เห็นควรเผยแพร่บทความเพื่อทำความเข้าใจในเบื้องต้นเกี่ยวกับการตราพระราชกำหนดและการควบคุมพระราชกำหนดมิให้ขัดรัฐธรรมนูญ ซึ่งน่าจะเป็นประโยชน์แก่บุคคลทั่วไปผู้สนใจ ดังมีรายละเอียดดังนี้

2) หลักการทั่วไป
จากแนวคิดเรื่องการแยกอำนาจ (La séparation des pouvoirs) นำไปสู่การแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 องค์กร ได้แก่ องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริการ และองค์กรตุลาการ ซึ่งแต่ละองค์กรต่างแยกการใช้อำนาจออกจากกันเพื่อมิให้เกิดการรวมอำนาจอันอาจจะส่งผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

องค์กรทั้งสามต่างมีภารกิจเป็นของตัวเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ที่จะกล่าวถึงในที่นี้คือ องค์กรนิติบัญญัติ ซึ่งก็คือ รัฐสภาในระบบกฎหมายไทย และองค์กรบริหารหรือที่เรียกว่ารัฐบาล ซึ่งตามหลักแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีอำนาจหน้าที่ในการริเริ่มกฎหมายได้ด้วยตนเอง การตรากฎหมายจึงเป็นภารกิจหลักของรัฐสภา เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะ ความเกี่ยวเนื่องอันชอบธรรมอย่างไม่ขาดสายระหว่างประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ที่ได้ให้ความไว้วางใจเลือกผู้แทนของตนเข้ามาทำหน้าที่ในรัฐสภาตามหลักประชาธิปไตย ซึ่งลักษณะดังกล่าวนี้เปรียบประหนึ่งการมอบอำนาจ อันเป็นอาณัติว่าประชาชนทุกคนต้องผูกพันตนในการบังคับใช้บรรดาบทกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัตินี้ แม้ว่าบางครั้งกฎหมายนี้อาจกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของตนบ้างก็ตาม (2) เราจึงอาจเรียกกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่าเป็นกฎหมายโดยแท้ เพราะออกจากองค์กรที่มีภารกิจโดยตรงในการตรากฎหมาย

อย่างไรก็ตาม แม้อำนาจในการริเริ่มและตรากฎหมายจะเป็นภารกิจของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่หลักดังกล่าวอาจมีข้อยกเว้นอยู่บ้างหากมีเหตุที่จำเป็นจะต้องออกกฎหมายมาใช้บังคับ เพื่อให้ทันต่อเหตุการณ์ฉุกเฉิน ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงเปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารสามารถริเริ่มและตรากฎหมายขึ้นเองได้ อันได้แก่ พระราชกำหนด (Emergency decree) ดังนั้นเราจึงอาจเรียกพระราชกำหนดว่าเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารก็ได้

ประเด็นที่ต้องพิจารณา คือ ตามหลักการแยกอำนาจการอนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถตรากฎหมายออกใช้บังคับได้เองนั้นน่าจะเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้อง เนื่องด้วยเป็นการก้าวก่ายภารกิจและขัดต่อหลักการแยกอำนาจที่ประสงค์จะป้องกันมิให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งใช้อำนาจมากกว่าหนึ่งอำนาจถึงขนาดมีผู้กล่าวว่า หลักการแยกอำนาจอาจจะถูกบ่อนทำลายไป “ก็เฉพาะแต่ในกรณีที่อำนาจทั้งปวงในแขนงหนึ่งกับอำนาจทั้งปวงในแขนงหนึ่งตกอยู่ในกำมือของบุคคลหรือองค์กรเดียวกันเท่านั้น” (The separation of powers principle is subverted only where the whole power of one department is exercised by the same hands which posses the whole power of another department) (3)

สำหรับประเด็นดังกล่าวนี้ หากพิจารณาอย่างถ้วนถี่แล้วจะพบว่า ท้ายที่สุดหากฝ่ายบริหารประกาศใช้พระราชกำหนด ฝ่ายบริหารก็จะถูกบังคับโดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญให้นำพระราชกำหนดดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการอนุมัติของรัฐสภา (ฝ่ายนิติบัญญัติ) อีกครั้งหนึ่ง ตามหลักประชาธิปไตยจึงถือว่าเป็นกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบของผู้แทนอันมีความชอบธรรมของอำนาจจากประชาชนแล้ว เช่นเดียวกันกับการตราพระราชบัญญัติตามปกติ จึงไม่เป็นการขัดต่อหลักการแยกอำนาจแต่อย่างใด

เราอาจแบ่งประเภทของพระราชกำหนดตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยออกเป็นสองประเภท ได้แก่ พระราชกำหนดทั่วไป ตามมาตรา 184 และ พระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา ตามมาตรา 186 สำหรับในบทความนี้จะพิจารณาเฉพาะพระราชกำหนดทั่วไป

3) เงื่อนไขในการตราพระราชกำหนด
ตามความในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 184 วรรคหนึ่ง “ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันจะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศหรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ” และในวรรคสอง “การตราพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

พิจารณาจากถ้อยคำในรัฐธรรมนูญฯ แล้ว เราอาจแบ่งเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดได้ 2 ประการ คือ
1. เงื่อนไขเฉพาะเรื่อง เงื่อนไขเฉพาะเรื่องเรียกร้องให้เนื้อหาในการตราพระราชกำหนดจะต้องเกี่ยวกับเรื่อง ดังนี้ (1) การรักษาความปลอดภัยของประเทศ (2) การรักษาความปลอดภัยสาธารณะ (3) ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ (4) การป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ
2. เงื่อนไขด้านความจำเป็น การอนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถออกกฎหมายได้ ทั้งๆ ที่มิใช่ภารกิจโดยตรงของตน อาจถือได้ว่าเป็นข้อยกเว้นทางด้านหน้าที่เป็นการชั่วคราว ซึ่งการจะกระทำเช่นนี้ได้จะต้องมีเหตุสำคัญๆ อันมิอาจจะรอกระบวนการนิติบัญญัติตามปกติได้ ดังนั้น เงื่อนไขด้านความจำเป็น จึงเป็นเงื่อนไขอันหนึ่ง ที่เงื่อนไขในการออกพระราชกำหนดเรียกร้องให้ต้องมีอยู่ในขณะที่ฝ่ายบริหารตระเตรียมจะออกพระราชกำหนด โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 184 วรรคสองได้ใช้ถ้อยคำว่า “กรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่ฝ่ายบริหารจะตราพระราชกำหนดมาใช้บังคับ จะต้องมีเงื่อนไขทั้งสองประการเกิดขึ้นในเวลาที่พร้อมกัน จะขาดอันใดอันหนึ่งเสียมิได้ อาทิเช่น หากเป็นพระราชกำหนดที่เกี่ยวกับความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ (เงื่อนไขเฉพาะเรื่อง) จะต้องปรากฎว่าในขณะที่จะมีการตราพระราชกำหนดดังกล่าวมีกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ (เงื่อนไขด้านความจำเป็น) กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากมิได้มีการตราพระราชกำหนดดังกล่าวออกใช้บังคับจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประเทศ ซึ่งการตรวจสอบว่ามีเหตุทั้งสองประการเกิดขึ้นพร้อมกันหรือไม่ ถือเป็นพันธกิจของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะกล่าวในหัวข้อต่อๆ ไป

4) การพิจารณาพระราชกำหนดโดยรัฐสภา
ตามที่ได้กล่าวไว้แล้วในข้างต้น ภารกิจในการตรากฎหมายย่อมเป็นขององค์กรนิติบัญญัติตามหลักการแยกอำนาจ แต่หากมีกรณีจำเป็น รัฐธรรมนูญก็อาจให้ฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนดออกใช้บังคับได้ ซึ่งเมื่อได้ตราบังคับใช้แล้ว ตามหลักประชาธิปไตย มีหลักย่อยหลักหนึ่งที่เรียกว่าหลักการปกครอง โดยผู้แทนได้เรียกร้องให้บรรดาบทบัญญัติที่ออกใช้บังคับกับประชาชนจะต้องผ่านการพิจารณาของผู้แทน ที่มีที่มาจากความเห็นชอบของประชาชน (การเลือกตั้ง) ดังนั้น คณะรัฐมนตรี (ฝ่ายบริหาร) จะต้องนำพระราชบัญญัติดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการอนุมัติของรัฐสภาเพื่อทำให้พระราชกำหนดผ่านการพิจารณาจากผู้แทนของประชาชน เพื่อเป็นไปตามหลักนิติรัฐ (État de droit) และหลักประชาธิปไตยอันเป็นหลักการพื้นฐานของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

รายละเอียดในการนำพระราชกำหนดเข้าสู่การพิจารณาขององค์กรนิติบัญญัติ รวมทั้งผลของการพิจารณาไม่ว่าจะอนุมัติหรือไม่นั้น ได้กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรคสามเป็นต้นไป ความดังนี้ “ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุมและการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติ หรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นตกไป แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น

หากพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่งมีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหรือ ยกเลิกบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด และพระราชกำหนดนั้นต้องตกไปตามวรรคสาม ให้บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีอยู่ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก มีผลใช้บังคับต่อไปนับแต่วันที่การไม่อนุมัติพระราชกำหนดนั้นมีผล

ถ้าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาอนุมัติพระราชกำหนดนั้น หรือถ้าวุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติต่อไป

การอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนด ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในกรณีไม่อนุมัติ ให้มีผลตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา การพิจารณาพระราชกำหนดของสภาผู้แทนราษฎรและของวุฒิสภาในกรณียืนยันการอนุมัติพระราชกำหนด จะต้องกระทำในโอกาสแรกที่มีการประชุมสภานั้นๆ”

ข้อสังเกตของผู้เขียนพบว่า โดยทั่วไปแล้วนั้น มักเข้าใจผิดถ้อยคำ ให้พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติต่อไป โดยมักจะเข้าใจผิดแปลความว่า ให้พระราชกำหนดที่ผ่านการอนุมัติแล้ว เปลี่ยนชื่อเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งที่ถูกต้องนั้น ต้องหมายความว่า ให้พระราชกำหนดที่ผ่านการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัติมีศักดิ์และค่าในการบังคับใช้เท่ากับพระราชบัญญัติ แต่ยังคงชื่อเป็นพระราชกำหนดเช่นเดิม ตัวอย่างเช่น พระราชกำหนดการบริหารบ้านเมืองในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ซึ่งได้รับการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัติมาตั้งแต่ พ.ศ. 2548 แล้ว โดยมิได้มีการเปลี่ยนชื่อเป็นพระราชบัญญัติแต่อย่างใด

5) การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนดโดยศาลรัฐธรรมนูญ
หลักนิติรัฐ (État de droit) เรียกร้องให้มีการควบคุมตรวจสอบความชอบของการกระทำ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติโดยฝ่ายตุลาการ สำหรับประเทศไทยใช้ระบบศาลคู่ที่นอกจากจะมีศาลยุติธรรม ศาลปกครองแล้ว ยังมีศาลรัฐธรรมนูญ (5) ซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบการกระทำที่มีเขตอำนาจพิจารณาความชอบขององค์กรที่ใช้อำนาจโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ

โดยที่มาตรา 185 รัฐธรรมนูญ เปิดโอกาสให้ ก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้อนุมัติ พระราชกำหนดใด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองประการดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในข้างต้น และให้ประธานแห่งสภานั้นส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญภายใน 3 วันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยแล้ว ให้ศาลรัฐธรรมนูญแจ้งคำวินิจฉัยนั้นไปยังประธานแห่งสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา

เมื่อประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภาได้รับความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้รอการพิจารณาพระราชกำหนดนั้นไว้ก่อนจนกว่าจะได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองประการ ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลบังคับมาแต่ต้น โดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด

แต่เดิม รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 ไม่เปิดโอกาสให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเงื่อนไขที่ว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ คงวินิจฉัยได้เพียงแค่พระราชกำหนดนั้นๆ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัยของประเทศ, การรักษาความปลอดภัยสาธารณะ, ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือการป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ หรือไม่ การเพิ่มเขตอำนาจให้แก่ศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เป็นสิ่งที่ดี อันถือเป็นหลักประกันนิติฐานะของประชาชนอีกประการหนึ่ง

6) บทส่งท้าย
ขณะเขียนบทความอยู่นี้ (26 พฤษภาคม 2552) พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 กำลังอยู่ในขั้นตอนการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าแนวทางคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญออกมาเป็นเช่นไร ผู้เขียนเห็นว่า ย่อมส่งผลกระทบโดยรวมต่อเศรษฐกิจของประเทศไม่มากก็น้อย

อย่างไรก็ตาม บทความนี้มิได้มีวัตถุประสงค์วิพากษ์วิจารณ์กรณีดังกล่าว แต่หากมุ่งที่จะเผยแพร่ความรู้เข้าความใจทั่วไปในเบื้องต้นเกี่ยวกับพระราชกำหนด และเสริมสร้างความเข้าใจอันดีในเรื่องภารกิจอีกรูปแบบหนึ่งขององค์กรฝ่ายบริหาร ที่นอกจะมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารประเทศแล้ว ยังมีอำนาจในการริเริ่มกฎหมายที่เรียกว่าพระราชกำหนดได้ด้วยตัวเองอีกด้วย และหากมีโอกาสในคราวต่อไป ผู้เขียนจะวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญสำหรับกรณีพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 เท่าที่โอกาสและเวลาจะอำนวย

บทความโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
น.บ. (ธรรมศาสตร์)
ป.วิชาว่าความ (สภาทนายความ)
นักศึกษาโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตกฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด

(1) โปรดดูรายละเอียดของพระกำหนดดังกล่าวใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 126 ตอนที่ 28ก หน้า 1
(2) อย่างไรก็ตาม กฎหมายที่จะออกมากระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้นั้นจะต้องไม่ขัดต่อหลักนิติรัฐ (État de droit)
(3) Martin Shapior and Douglas S.Hobles, The Polites of Constitutional Law ใน วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, ลักษณะเฉพาะของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและรัฐสภาในระบบรัฐสภาของประเทศอังกฤษ, วารสารนิติศาสตร์ ฉบับที่ 3 ปีที่ 14 หน้า 126.
(4) โดยส่วนตัวแล้วผู้เขียนยังเห็นว่าการมีศาลรัฐธรรมนูญเกิดขึ้น ยังมิอาจจะกล่าวอย่างชัดแจ้งได้ว่าเป็นการเกิดขึ้นของระบบศาลคู่

บทวิเคราะห์: คดีมาบตาพุด ถูกใจแต่อาจไม่ถูกต้อง

บทนำ
โดยที่ศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษากรณีประชาชนฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ละเลยต่อหน้าที่และร้องขอให้ประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ หากท่านที่ติดตามข่าวสารอยู่ก็พอที่จะผ่านหูผ่านตาไปบ้าง อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้มีประเด็นทางวิชาการที่เป็นข้อสงสัยให้ต้องพิจารณาอยู่ประการ หนึ่งคือ คำพิพากษาของศาลปกครองระยอง (ชั้นต้น) ดังกล่าวนี้ ขัดต่อหลักนิติรัฐ (État de droit) ที่เรียกร้องให้ฝ่ายตุลาการต้องสำรวมตนไม่เข้าไปก้าวล่วงการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร (ฝ่ายปกครอง) หรือไม่? และอย่างไร?

ข้อเท็จจริงของคดี
ผู้ร้องได้ฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติต่อศาลปกครองระยอง (ศาลชั้นต้น) ในฐานละเลยต่อหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และขอให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษตามความในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ตามความในมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติว่า “ในกรณีที่ปรากฏว่าท้องที่ใดมีปัญหามลพิษซึ่งมีแนวโน้มว่าจะร้ายแรงถึงขนาดเป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดให้ท้องที่นั้นเป็นเขตควบคุมมลพิษเพื่อดำเนินการควบคุม ลด และขจัดมลพิษได้” ศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษาศาลปกครองที่ 192/2550 สั่งให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ ภายใน 60 วันนับแต่มีคำพิพากษา (3 มีนาคม 2552)

คำพิพากษาขัดกับหลักนิติรัฐหรือไม่?
หลักนิติรัฐ (État de droit) เรียกร้องให้มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริการ ฝ่ายตุลาการ และฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอำนาจทั้ง 3 จะต้องมีลักษณะตรวจสอบ และถ่วงดุล (Check and Balance) ซึ่งกันและกันได้ โดยมองเตสกิเออร์ได้กล่าวไว้ในวรรณกรรมเรื่อง จิตวิญญาณแห่งกฎหมาย (I’Esprit des lois) อย่างน่าฟังว่า การปล่อยให้องค์กรใดองค์หนึ่ง ใช้อำนาจมากกว่าหนึ่งอำนาจ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนย่อมถูกกระทบกระเทือนอย่างแน่แท้ แก่นทางความคิดที่สะท้อนผ่านวรรณกรรมดังกล่าว เป็นข้อยืนยันอย่างชัดเจนว่า มองเตสกิเออร์ใช้เกณฑ์องค์กรเป็นหลักในการแบ่งแยกอำนาจ (1)

หลักย่อยหลักหนึ่งในหลักนิติรัฐ คือ หลักการกระทำทางตุลาการต้องชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหลักการนี้เรียกร้องให้ฝ่ายตุลาการต้องสำรวมตนไม่ไปก้าวล่วงใช้อำนาจในทางบริหาร (ฝ่ายปกครอง) และนิติบัญญัติ อีกทั้งต้องไม่ริเริ่มการใช้อำนาจวินิจฉัยอรรถคดีโดยไม่มีผู้ร้องขอ นอกจากนี้ ฝ่ายตุลาการต้องเป็นอิสระ ปราศจากการก้าวก่ายหรือแทรกแซงจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้น เราควรระมัดระวังมิให้ฝ่ายตุลาการก้าวล่วงอำนาจฝ่ายบริหาร มิเช่นนั้นจะเป็นกรณีที่เรามีการปกครองโดยตุลาการ (Gorvernement des Judge)
พิจารณาจากกรณีมาบตาพุด ด้วยความเคารพต่อศาลปกครองระยอง ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับคำพิพากษานี้ เพราะ

ประการแรก ตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 (2) ที่กำหนดขอบเขตการบังคับตามคำพิพากษานั้น ศาลปกครองไม่สามารถออกคำพิพากษาให้ฝ่ายปกครองกระทำการใดๆ ที่เป็นข่ายของดุลพินิจได้ อีกทั้งยังไม่สามารถพิพากษาเป็นการสั่งการฝ่ายปกครองได้ ดังนั้น กรณีนี้ ศาลปกครองระยองจึงไม่สามารถมีคำพิพากษากำหนดให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ เพราะเป็นดุลพินิจที่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติจะเลือกใช้มาตรการที่เหมาะสมในการกำกับดูแลบริเวณที่เกิดมลพิษ

ประการที่สอง เนื่องด้วยประเด็นเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมเป็นกรณีที่ต้องใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านในการพิจารณาสภาพของปัญหาสิ่งแวดล้อม และหลักทางวิชาการที่จะบำบัด บรรเทา หรือขจัดปัญหาดังกล่าวได้ ด้วยความเคารพ ผู้เขียนเห็นว่า ศาลปกครองมิใช่องค์ผู้เชี่ยวชาญทางด้านนี้ แม้จะมีการแบ่งหน่วยงานภายในศาลปกครองเป็นแผนกคดีสิ่งแวดล้อมก็ตาม ดังนั้น การที่ศาลปกครองก้าวล่วงเข้ามาพิจารณาถึงข้อเท็จจริง ที่ต้องใช้ความรู้ทางวิชาการสิ่งแวดล้อม จึงเป็นเรื่องที่ไม่สมควรกระทำ อีกทั้งนานาประเทศที่มีศาลปกครองก็เป็นที่ทราบกันดีว่า ศาลปกครองพยายามเป็นอย่างยิ่งที่จะหลีกเลี่ยง ไม่ตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายปกครองในเรื่องที่ต้องใช้ความชำนาญเฉพาะด้าน เว้นเสียแต่ว่า การใช้ดุลพินิจนั้นจะถึงขนาดเห็นได้ประจักษ์โดยสำนึกของวิญญูชนว่าผิดพลาด อย่างร้ายแรง

ประการที่สาม จากการศึกษาคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ผ่านมา มีกรณีที่คล้ายกัน พอเป็นบรรทัดฐานได้คือ คำพิพากษาศาลปกครองที่ อ.541/2551 ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ในคดีนี้บริเวณข้างบ้านพักของผู้ฟ้องคดีเป็นโรงฆ่าสัตว์ (สุกร) ของผู้ถูกฟ้อง ซึ่งมูลสัตว์, เสียงร้องของสัตว์ และกลิ่นต่างๆรบกวนทำให้ผู้ฟ้องคดีเดือดร้อนรำคาญ ศาลปกครองพิจารณาตามความในพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มาตรา 25 ประกอบมาตรา 36 สรุปความว่า หากเกิดเหตุเดือดร้อนรำคาญขึ้น เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจที่จะออกคำสั่งเป็นหนังสือให้บุคคลที่เป็นต้นเหตุหรือเกี่ยวข้องระงับหรือป้องกันเหตุนั้นได้ ดังนั้น ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น (นายกเทศมนตรี) ออกคำสั่งหรือกำหนดมาตรการใดๆ ให้ระงับเหตุดังกล่าว

คำพิพากษานี้เป็นตัวอย่างที่ดีที่ศาลปกครองเคารพดุลพินิจของฝ่ายปกครอง โดยศาลได้พิพากษาเพียงว่าฝ่ายปกครองต้องทำตามหน้าที่ที่ตนละเลย แต่ให้อิสระในการเลือกใช้มาตรการตามที่ตนเห็นสมควรได้ ในทางตรงกันข้าม คดีมาบตาพุด ศาลปกครองระยองพิพากษาเป็นการสั่งให้ทำ ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องเท่าไหร่นัก

บทสรุป
คดีสิ่งแวดล้อมถือเป็นคดีมหาชนที่ส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนเป็นอันมาก ไม่ว่าเป็นประชาชนที่อาศัยอยู่บริเวณนั้นๆ หรือผู้ประกอบการ และภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้อง การพิจารณาคดีประเภทนี้จึงได้รับความสนใจเป็นอย่างมากจากสังคม

อย่างไรก็ตาม บางครั้งที่ศาลพิจารณาวินิจฉัยให้ประชาชนชนะคดี อาจเป็นที่พอใจแก่สังคมและรู้สึกว่าเป็นธรรมอย่างที่สุด แต่บางครั้งกลับหลงลืมไปว่า ความถูกใจนั้น อาจไม่ใช่ความถูกต้องก็เป็นได้

ในฐานะที่ ฝ่ายตุลาการเหมือนเขตเงาสลัวแห่งการตรวจสอบ (3) เพราะหลักความเป็นอิสระของฝ่ายปกครองอันเป็นหลักการย่อยของหลักนิติรัฐได้ประกันการถูกแทรกแซงจากอำนาจอื่นๆ แต่เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและหลักการทางกฎหมายโดยแท้ เรามิควรดูดายให้ความถูกต้องและหลักนิติรัฐถูกบิดเบือนไป เพราะอคติแห่งความพอใจ หากเป็นเช่นนั้นฤา เราจะมีฝ่ายปกครองเป็นตุลาการและเราอาจถูกปกครองโดยตุลาการ (Gorvernement des Judge) ก็ได้

บทความโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
น.บ. (ธรรมศาสตร์)
ป.วิชาว่าความ (สภาทนายความ)
นักศึกษาโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตกฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด

1) มีนักวิชาการหลายคนเห็นว่าไม่ควรใช้เกณฑ์องค์กรในการแบ่ง ได้แก่ อ.ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์

2) มาตรา 72 ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้
(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมดหรือบางส่วนในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
(2) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
(3) สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการโดยจะกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขอื่นๆ ไว้ด้วยก็ได้ ในกรณีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(4) สั่งให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่เกี่ยวข้อง ในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่
(5) สั่งให้บุคคลกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย

3) เป็นคำที่ รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ใช้ในการให้สัมภาษณ์รายการ Political Utopia, http://www.siamintelligence.com/worachet_interview/

ความลำเอียงของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอนที่ 3 - จบ)

ลักษณะเฉพาะของรัฐไทย: พิเคราะห์จากบทบาทของรัฐในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม
อาจสรุปลักษณะบางประการของรัฐไทย ได้ดังนี้
1. รัฐไทยเป็นรัฐที่แตกกระจาย (Fragmented)
2. บทบาทของรัฐไทยเป็นไปอย่างไม่สม่ำเสมอ (Uneven)
3. รัฐไทยเป็นรัฐที่ไร้ขีดความสามารถ (Incompetent)

1. รัฐไทยเป็นรัฐที่แตกกระจาย (Fragmented)
เมื่อรัฐได้แทรกแซงภาคส่วนใดๆ ก็ตาม จะมีหน่วยราชการที่รับผิดชอบโดยตรงในการกำหนดและปฏิบัตินโยบาย และมาตรการต่างๆ ในการแทรกแซงต่อภาคส่วนนั้นๆ ทั้งนี้ การดำเนินนโยบายของหน่วยราชการดังกล่าว เป็นไปโดยอิสระซึ่งอาจจินตนาการถึงลักษณะเช่นนี้ว่า รัฐไทยประกอบไปด้วยรัฐย่อยๆ จำนวนหนึ่งบรรจุอยู่ภายในรัฐ โดยรัฐย่อยๆ เหล่านั้นไม่ขึ้นต่อกัน นอกจากนี้ยังไม่มีหน่วยราชการใดที่ทำหน้าที่ในการประสานการปฏิบัตินโยบายต่างๆให้มีความเป็นเอกภาพ จากการศึกษาพบว่ามีหน่วยราชการจำนวนมากที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม เช่น กรมการค้าต่างประเทศรับผิดชอบเรื่องการอนุญาต ส่งออกข้าว การจัดเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าว องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรรับผิดชอบเรื่องการแทรกแซงตลาดการค้าข้าวเปลือก องค์การคลังสินค้ารับผิดชอบเรื่องการแทรกแซงตลาดการค้าข้าวสาร กรมศุลกากรรับผิดชอบเรื่องการจัดเก็บอากรขาออกยางพารา สำนักงานกองทุนสงเคราะห์การ ทำสวนยาง รับผิดชอบเรื่องการสงเคราะห์การปลูกแทน องค์การสวนยางรับผิดชอบเรื่องการดำเนินงานทำสวนยางและการผลิตยาง สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายรับผิดชอบเรื่อง การจัดแบ่งผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทรายตามระบบแบ่งปันผลประโยชน์ ภายใต้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนรับผิดชอบเรื่องการออกบัตรส่งเสริมการลงทุน กรมโรงงานอุตสาหกรรมรับผิดชอบเรื่องการ ออกใบอนุญาตตั้งโรงงานอุตสาหกรรม สำนักงานเศรษฐกิจการคลังรับผิดชอบเรื่อง การคืนภาษีแก่ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก กระทรวงอุตสาหกรรมรับผิดชอบเรื่องการบังคับใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศ

2. บทบาทของรัฐไทยเป็นไปอย่างไม่สม่ำเสมอ (Uneven)
รัฐไทยกดขี่ชาวนาและชาวสวนยาง แต่กลับอุดหนุนชาวไร่อ้อยทั้งที่เป็นเกษตรกรเหมือนกัน รัฐเลือกที่จะอุดหนุนและคุ้มครองอุตสาหกรรมบางประเภท เช่น รถยนต์และเครื่อง ใช้ไฟฟ้า แต่ไม่อุดหนุนและคุ้มครองอุตสาหกรรมบางประเภท เช่น การแปรรูปอาหาร นอกจากนี้การดำเนินงานของรัฐประสบความสำเร็จในนโยบายหนึ่ง แต่กลับล้มเหลวในอีกนโยบายหนึ่ง เช่น รัฐมีความสามารถในการจัดเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าว แต่ล้มเหลวในการพยุงราคาข้าว ลักษณะเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึงความไม่สม่ำเสมอของบทบาทของรัฐ ทั้งในแง่ของการเลือกบทบาทและในแง่ของขีดความสามารถในการแสดงบทบาท

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบระหว่างช่วงเวลาจะพบว่า รัฐเลือกดำเนินนโยบายหนึ่งในช่วงเวลาหนึ่งและเลือกอีกนโยบายหนึ่งเมื่อเวลาผ่านไป เช่น ในบางปีรัฐได้ดำเนินการพยุงราคาข้าวโดยใช้วิธีแทรกแซงตลาดข้าวเปลือก แต่ในบางปีกลับใช้วิธีแทรกแซงตลาดข้าวสาร หรือ ก่อนหน้าการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร พ.ศ. 2517 รัฐใช้วิธีเก็บค่าพรีเมี่ยมจากข้าวส่งออก แต่ภายหลังกลับใช้วิธีบังคับซื้อข้าวสำรองจากผู้ส่งออกข้าว ทั้งนี้ การเลือกใช้นโยบายและมาตรการต่างๆเป็นไปอย่างไม่มีหลักเกณฑ์ ซึ่งลักษณะเช่นนี้ ทำให้เห็นถึงความไม่คงเส้นคงวาในการแสดงบทบาท หรือกล่าวได้ว่าบทบาทของรัฐไทยในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม ไม่มีแบบแผนที่แน่นอน ซึ่งเมื่อผนวกความไร้แบบแผนกับลักษณะ แตกกระจายของรัฐอาจกล่าวได้ว่าบทบาทของรัฐเป็นไปอย่างปราศจากทิศทาง

3. รัฐไทยเป็นรัฐที่ไร้ขีดความสามารถ(Incompetent)
ความไร้ขีดความสามารถของรัฐไทยเห็นได้จากการปฏิบัตินโยบายต่างๆ ที่ไม่ประสบความสำเร็จตามเป้าหมาย ทั้งแง่ของนโยบายใดนโยบายหนึ่งและในแง่ของความขัดแย้งในเป้าหมายของนโยบาย ตัวอย่างเช่น ในการแทรกแซงตลาดการค้าข้าวรัฐไม่ประสบความสำเร็จในการ ยกระดับราคาเพราะเหตุว่าปริมาณที่รับซื้อมีจำนวนน้อยเมื่อเปรียบเทียบกับผลผลิตทั้งหมด ซึ่งความจริงข้อนี้เป็นไปในลักษณะเดียวกันเมื่อรัฐดำเนินการแทรกแซงตลาดการค้ายางพารา ส่วนในกรณีของการแทรกแซงอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายปรากฏว่า รัฐมิได้ให้ความสนใจในการควบคุมและจำกัดกำลังการผลิตรวมของโรงงานน้ำตาลทรายภายในประเทศ ส่งผลให้ปริมาณผลผลิตน้ำตาลทรายเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ก่อให้เกิดภาวะผลผลิตล้นเกินทำให้ต้องระบายผลผลิตส่วนเกินออกไปจำหน่ายยังตลาดโลก ทำให้ชาวไร่อ้อยได้รับราคาอ้อยที่ต่ำ และเกิดภาระต่อ ผู้บริโภคภายในประเทศ ที่ต้องซื้อน้ำตาลทรายในราคาที่สูงกว่าราคาในตลาดโลกเพื่ออุดหนุน อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งในท้ายที่สุดภาวะผลผลิตล้นเกินได้ส่งผลย้อนกลับมา สั่นคลอนเสถียรภาพของระบบแบ่งปันผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย

นอกจากการที่รัฐไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของนโยบายแล้ว การดำเนินการของรัฐตามนโยบายและมาตรการต่างๆยังก่อให้เกิดการรั่วไหลและความสูญเปล่า เช่น ข้าวที่รับซื้อเพื่อพยุงราคาเสียหายเนื่องจากการเก็บรักษา การรั่วไหลของผลประโยชน์จากการดำเนินโครงการ แทรกแซงตลาดการค้าข้าวเปลือกไปสู่พ่อค้าข้าวและโรงสี ภาระดอกเบี้ยจากการดำเนินโครงการแทรกแซงตลาดยางพารา การอุดหนุนกิจการอุตสาหกรรมที่เกินจำเป็นโดยรัฐให้ทั้งความคุ้มครองจากการตั้งกำแพงภาษีและสิทธิประโยชน์จากการส่งเสริมการลงทุนพร้อมกันไปในขณะเดียวกัน

ในส่วนของความขัดแย้งในเป้าหมายของนโยบาย เห็นได้จากการที่รัฐได้ดำเนินนโยบายที่มีเป้าหมายขัดแย้งกันพร้อมๆ กันไปในเวลาเดียวกัน ซึ่งผลของการดำเนินนโยบายหนึ่งย่อมไป หักล้างผลของการดำเนินนโยบายอีกอันหนึ่ง เช่น ในขณะที่รัฐเก็บค่าพรีเมี่ยมจากข้าวที่ส่งออกซึ่งมีผลในการกดราคาข้าวภายในประเทศ รัฐกลับพยายามดำเนินมาตรการพยุงราคาข้าวโดยการรับซื้อข้าวตามจุดแทรกแซง ซึ่งการดำเนินนโยบายทั้งสองอย่างนี้พร้อมๆ กันย่อมมิอาจยกระดับราคาข้าวให้สูงขึ้นได้ หรือในขณะที่เกิดปัญหาราคายางพาราตกต่ำรัฐได้ดำเนินการตั้งจุดรับซื้อเพื่อแทรกแซงตลาดยางพารา เพื่อยกระดับราคาให้สูงขึ้น แต่รัฐกลับมิได้ให้ความสนใจในการควบคุมปริมาณผลผลิตที่จะเข้าสู่ตลาด และได้ดำเนินการสงเคราะห์การปลูกแทนอย่างต่อเนื่อง ซึ่งย่อมส่งผลในการเพิ่มผลผลิตต่อไร่และเพิ่มผลผลิตโดยรวมที่จะเข้าสู่ตลาด ซึ่งทำให้การยกระดับราคายางพารามิอาจประสบผลสำเร็จได้

ความลงท้าย
แนวคิดว่าด้วยขั้วตรงข้ามระหว่างรัฐกับตลาด (Dichotomy of “State versus Market”) ชี้ให้เห็นวิธีการมองความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับตลาดของตามทัศนะของเศรษฐศาสตร์ นีโอคลาสสิก ซึ่งมีรากฐานมาจากแนวคิดแบบเสรีนิยม กล่าวคือ แนวคิดแบบเสรีนิยมมองว่ากลไกตลาด (Market Mechanism) เป็นเครื่องมือที่ดีที่สุดในการจัดสรรทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด มิเช่นนั้น ก็เป็นไปในลักษณะสุดโต่งอีกข้างหนึ่งคือหากรัฐเข้ามาแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ จะก่อให้เกิดการบิดเบือนและความไร้ประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากร

แต่จากประสบการณ์ของญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน มีผลทำให้การแบ่งแยกในลักษณะขั้วตรงข้ามดังกล่าว เกิดความเลือนลาง เพราะรัฐสามารถแสดงบทบาทอย่างสำคัญในการกำหนดการจัดสรรทรัพยกรและนำไปสู่ความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจซึ่งหมายถึงการก้าวข้ามขั้วตรงข้ามนี้ และนำไปสู่การเปลี่ยนจากคำถามที่ว่า รัฐแทรกแซงมากน้อยเพียงไร (How Much?) ไปสู่คำถามที่ว่า การแทรกแซงของรัฐเป็นประเภทใด (33) (What kind of state involvement?)

บทบาทของรัฐในการเก็บภาษีจากภาคเกษตรกรรม และการอุดหนุนคุ้มครองภาคอุตสาหกรรมมิใช่ความบกพร่องผิดพลาดในตัวเอง (34) ถ้ารัฐได้จัดสรรรายได้จากภาษีที่จัดเก็บได้กลับไปใช้จ่ายในลักษณะที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อภาคเกษตรกรรม และการอุดหนุนคุ้มครองภาค อุตสาหกรรมก่อให้เกิดผลดีในการพัฒนาเศรษฐกิจต่อส่วนรวม อย่างไรก็ตามในกรณีของไทยรัฐ มิได้มีบทบาทดังเช่นที่กล่าว ความลำเอียงของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยจึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่ารัฐไทยปฏิบัติต่อภาคเศรษฐกิจต่างๆไม่เท่าเทียมกัน บทบาทที่รัฐได้กระทำ มีผลในการลงโทษภาคเกษตรกรรม ซึ่งประกอบด้วยคนส่วนใหญ่ของประเทศ ในทางตรงกันข้าม รัฐกลับให้การอุดหนุนและคุ้มครองผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรม ซึ่งผลประโยชน์ตกอยู่กับคนส่วนน้อย และการอุดหนุนคุ้มครองก็มิได้นำไปสู่ความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรม

ความลำเอียงของรัฐไทยชี้ให้เห็นว่า บทบาทที่รัฐไทยได้กระทำในการพัฒนาเศรษฐกิจมีความเป็นอิสระ (Autonomous) โดยรัฐสามารถ กำหนด เลือก และปฏิบัตินโยบายที่มีความแตกต่างกันออกไปเมื่อได้เข้าแทรกแซงภาคเศรษฐกิจต่างๆ โดยนัยนี้กลุ่มผลประโยชน์ที่อยู่นอกรัฐจึงมิอาจต่อรองกับรัฐไทยได้ เพราะรัฐไทย มิใช่ผลรวมของการต่อรองระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ และรัฐไทยมิได้ถูกผลักไปในทิศทางต่างๆตามความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์

ในการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมา รัฐไทยมีบทบาทอย่างสำคัญในการก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในระบบเศรษฐกิจของประเทศ และบทบาทของรัฐมีผลต่อการกำหนดการจัดสรรทรัพยากร อย่างไรก็ตามความอิสระของรัฐไทย มิได้ดำรงอยู่ควบคู่กับขีดความสามารถ (Capacity) ของรัฐ ซึ่งสะท้อนผ่านการที่รัฐมิอาจประสบความสำเร็จในการดำเนินนโยบายต่างๆ ทั้งในลักษณะรายภาคและโดยภาพรวมของการพัฒนาเศรษฐกิจ

บทความโดย เกรียงชัย ปึงประวัติ นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แอฟริกาศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

33) Peter B. Evans , Embedded Autonomy : States and Industrial Tranformation, p. 11.
34) รัฐญี่ปุ่น และไต้หวัน เคยผ่านประสบการณ์ในการเก็บภาษีจากภาคเกษตรกรรมมาก่อน
ในกรณีของไต้หวันโปรดดู Robert Wade, Governing the Market : Economic Theory and The Role of Government in East Asian Industrialization, p76 - 77.

ความลำเอียงของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอนที่ 2)

ในช่วงเวลาแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมา กระบวนการกำหนดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจของญี่ปุ่น เกิดขึ้นในท่ามกลางของความสัมพันธ์ระหว่าง ข้าราชการ นักการเมืองจากพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democratic Party; LDP) และผู้บริหารธุรกิจเอกชน ซึ่งทั้งสามฝ่ายเป็นคนกลุ่มเดียวกัน (19) ในขณะที่เกาหลีใต้และไต้หวัน กระบวนการกำหนดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจอยู่ภายใต้สภาวะแวดล้อมทางการเมืองในระบอบอำนาจนิยม (20) (Authoritarianism) กล่าวคือ เกาหลีใต้ปกครองด้วยรัฐบาลทหารที่มาจากการทำรัฐประหาร ในขณะที่ไต้หวันปกครองโดยพรรคการเมืองพรรคเดียว คือ พรรค “ก๊กมินตั๋ง” ภายใต้กฎอัยการศึก กล่าวโดยเปรียบเทียบการกำหนดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจของญี่ปุ่น มีความเป็นเสรีนิยม และการปรึกษาหารือระหว่างรัฐและเอกชนมากกว่าในกรณีของเกาหลีใต้และไต้หวัน ซึ่งความสัมพันธ์ระหว่างรัฐเอกชนมีลักษณะเป็นแบบบนลงล่าง (Top down) อย่างไรก็ตาม นโยบายที่รัฐทั้งสามได้กำหนดขึ้นจะมีลักษณะของการชี้นำทิศทางให้แก่ภาคเอกชนไปปฏิบัติ แม้กระทั่งในกรณีของญี่ปุ่นซึ่งมีแนวปฏิบัติที่สำคัญ ได้แก่ การชี้นำทางปกครอง (Administrtive Guidance) ซึ่งส่งผลให้กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมมีอำนาจอย่างมาก (21) ในการเข้าแทรกแซงและกำหนดแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมของภาคเอกชน

ลักษณะเด่นในการพัฒนาอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น ไต้หวัน และเกาหลีใต้ คือ การที่รัฐสามารถกำหนดขั้นตอนในการพัฒนาอุตสาหกรรม จากอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้าไปสู่ อุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก จากอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นไปสู่อุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น (22) เช่น การเปลี่ยนจากอุตสาหกรรมสิ่งทอ ไปสู่ อุตสาหกรรมเครื่องใช้ไฟฟ้า รถยนต์ เหล็กกล้า การต่อเรือ ปิโครเคมี และอุตสาหกรรมที่ใช้ความรู้เข้มข้น (Knowledge Intensive Industry) ทั้งนี้รัฐทั้งสามมีบทบาทอย่างสำคัญในการส่งเสริมการวิจัยและพัฒนา(Research and Development; R&D) เพื่อนำมาใช้ในการปรับปรุงประสิทธิภาพและยกระดับเทคโนโลยีในการผลิตของภาค อุตสาหกรรม

ความลำเอียงของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
รัฐไทยมิอาจจัดได้ว่าเป็นรัฐมุ่งพัฒนา (Developmental State) เพราะรัฐไทยได้เก็บภาษีส่งออกจากผลผลิตทางการเกษตรอันได้แก่ข้าว และยางพาราอย่างหนัก ซึ่งมีผลในการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจออกจากภาคเกษตรกรรม กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในกรณีของข้าว และยางพาราพฤติกรรมของรัฐไทยเป็นไปในทางเบียดเบียน ฉกฉวย และถือเอาประโยชน์แต่ถ่ายเดียว (23) (Predator) ในทางตรงกันข้ามก็มิอาจกล่าวได้ว่ารัฐไทยเป็นรัฐกดขี่ (Predatory State) เพราะรัฐไทยได้ให้การ คุ้มครองและอุดหนุนต่อภาคอุตสาหกรรม ดังนั้นจึงสรุปได้ว่ารัฐไทยเป็นรัฐที่อยู่ระหว่างกลาง (Intermediate State) ระหว่างรัฐมุ่งพัฒนาและรัฐกดขี่

รัฐไทยได้เก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวซึ่งมีลักษณะเป็นอากรขาออก (Export Duty) จากการ ส่งออกข้าวมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2498 ตราบจนถึงปี พ.ศ. 2529 ซึ่งมีผลทำให้ราคาข้าวที่ชาวนาได้รับต่ำกว่าราคาข้าวในกรณีที่มิได้มีการเก็บค่าพรีเมี่ยม ส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากภาคการผลิตข้าวที่รัฐได้ดูดซับออกไปนี้มีมูลค่าประมาณ 28,525,690,300 บาท (24)

รัฐไทยได้เก็บอากรขาออกยางพารามาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2478 ตราบจนถึงปี พ.ศ. 2533 ซึ่งมีผลทำให้ราคายางพาราที่ชาวสวนได้รับต่ำกว่ากรณีที่มิได้มีการเก็บอากรขาออก โดยมูลค่าของอากรขาออกที่รัฐจัดเก็บในระหว่างปี พ.ศ. 2511 ถึงปี พ.ศ. 2533 มีมูลค่าประมาณ 15,217,927,939 บาท (25)

ในกรณีของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย แม้ว่าชาวไร่อ้อยจะได้รับประโยชน์จากการอุดหนุนของรัฐ แต่อย่างไรก็ตามยังมีประเด็นที่ควรแก่การพิจารณาเพิ่มเติม 2 ประการ คือ ประการแรก เมื่อเปรียบเทียบกับผลประโยชน์ที่โรงงานน้ำตาลได้รับ ชาวไร่อ้อยย่อมได้รับผลประโยชน์น้อยกว่าโดยเปรียบเทียบ ทั้งนี้ เพราะโรงงานน้ำตาลมีช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์เพิ่มเติม ภายใต้ช่องโหว่ของระบบแบ่งปันผลประโยชน์ เช่น การลักลอบจำหน่ายน้ำตาลทรายภายในประเทศเกินกว่าโควต้าที่ได้รับการจัดสรร (26) การรับซื้ออ้อยจากชาวไร่ในราคาที่ต่ำกว่าความเป็นจริง (27) กอปรกับการกำหนดราคาอ้อยอยู่ปลายสุดของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย โดยราคาอ้อยคำนวณจากรายได้ทั้งหมดของอุตสาหกรรมหาร ด้วยปริมาณผลผลิตอ้อยทั้งหมดที่ส่งเข้าหีบในโรงงานน้ำตาลในปีการผลิตนั้น ดังนั้น ชาวไร่อ้อยจึงเป็นเพียงผู้รับราคาซึ่งถูกกำหนดภายใต้ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ ประการที่สอง ภาระการอุดหนุนที่รัฐได้ให้ต่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย ย่อมตกอยู่กับผู้บริโภค ในลักษณะของการที่ต้องซื้อน้ำตาลทรายในราคาที่สูงกว่าในกรณีที่มีการเปิดเสรีตลาดการค้าน้ำตาลทราย โดยในระหว่างปี พ.ศ. 2528 - 2544 ภาระของ ผู้บริโภคดังกล่าวนี้มีมูลค่าประมาณปีละ 7,001,230,400 บาท (28)

กล่าวในอีกทางหนึ่ง เมื่อได้เข้าแทรกแซงภาคอุตสาหกรรม รัฐได้ให้การอุดหนุนและความคุ้มครองแก่ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมผ่านนโยบายและมาตรการนานัปการ ในช่วงต้นของการพัฒนาเศรษฐกิจรัฐได้ตั้งกำแพงภาษี เพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้าเพื่อทดแทนการนำเข้า โดยโครงสร้างของพิกัดอัตราภาษีศุลกากรในปี พ.ศ. 2514 มีผลในการให้ความคุ้มครอง สินค้าอุปโภคบริโภคมากกว่าสินค้าขั้นกลางและมากกว่าสินค้าเครื่องจักร พร้อมๆ กันนั้น รัฐก็ได้ให้สิทธิและประโยชน์ผ่านนโยบายส่งเสริมการลงทุน เช่น การยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลในช่วงเริ่มต้นของการดำเนินกิจการ การยกเว้นอากรขาเข้าเครื่องจักร ซึ่งกิจการอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้า ทดแทนการนำเข้าย่อมอาศัยตลาดภายในประเทศเป็นหลัก การได้รับความคุ้มครองจากการตั้งกำแพงภาษีก็เป็นการเพียงพอแล้วที่จะทำให้กิจการนั้นดำเนินการต่อไปได้ ดังนั้น การดำเนินนโยบายส่งเสริมการลงทุนควบคู่ไปกับการตั้งกำแพงภาษีเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมทดแทนการ นำเข้า จึงเป็นการดำเนินนโยบายที่เกินความจำเป็น ซึ่งส่งผลให้ผู้ผลิตที่ไม่มีประสิทธิภาพ และมีต้นทุนการผลิตสูงสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้และทำให้ผู้บริโภคภายในประเทศต้องซื้อสินค้า อุตสาหกรรมในราคาแพง หรือได้รับสินค้าที่มีคุณภาพต่ำ

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่ง จากการดำเนินบทบาทของรัฐไทยในการแทรกแซงภาคอุตสาหกรรม คือการที่รัฐขาดยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมและนโยบายอุตสาหกรรม ดังนั้น รัฐไทยจึงมิได้มีบทบาทในการชี้นำทิศทางการผลิตแก่ภาคอุตสาหกรรมดังเช่นรัฐมุ่งพัฒนาในเอเชียตะวันออก ในขณะเดียวกัน กิจการอุตสาหกรรมก็มิอาจยกระดับเทคโนโลยีในการผลิตไปสู่ระดับที่สูงขึ้นได้ เพราะเหตุว่า การพัฒนาเทคโนโลยีมีความคืบหน้าน้อยทำให้ประสิทธิภาพการผลิตใน ภาคอุตสาหกรรมโดยรวมมีอัตราการเพิ่มต่ำ (29) ค่าใช้จ่ายเพื่อการวิจัยและพัฒนาอยู่ในระดับต่ำ (30) และพึ่งพาเทคโนโลยีจากต่างประเทศ ทั้งนี้การเติบโตของอุตสาหกรรมส่วนใหญ่เป็นการอาศัยการเพิ่มขึ้นของปัจจัยทุนและแรงงานเป็นหลัก (31)

นอกจากนี้การพัฒนาอุตสาหกรรมของไทยที่ผ่านมา มิได้ดูดซับแรงงานออกภาคเกษตรกรรมมากเท่าที่ควรโดยประชากรส่วนใหญ่ของประเทศไทยยังคงประกอบอาชีพเกษตรกรรม การจ้างงานในสาขาเกษตรกรรมลดลงจากร้อยละ 82.3 ในปี 2503 เหลือร้อยละ 42.8 ในปี 2543 แต่การจ้างงานในสาขาอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 4.2 ในปี 2503 เป็นเพียงร้อยละ 19 ในปี 2543 (32)

หากกล่าวโดยเปรียบเทียบกับบทบาทของรัฐมุ่งพัฒนาอันได้แก่ญี่ปุ่น เกาหลีใต้และไต้หวัน จะพบว่าบทบาทที่รัฐไทยได้กระทำในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาค อุตสาหกรรมมีความแตกต่างจากบทบาทที่รัฐญี่ปุ่น เกาลีใต้ และไต้หวันได้กระทำในการพัฒนา อุตสาหกรรมซึ่งนำไปสู่ผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน กล่าวคือ รัฐไทยไม่ประสบความสำเร็จในการชี้นำให้เกิดการพัฒนาอุตสาหกรรมดังเช่นญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน แต่ประเด็นที่สำคัญคือรัฐไทยในบริบทของการพัฒนาเศรษฐกิจมีบทบาทและโครงสร้างที่มีลักษณะเฉพาะตัวดังจะได้กล่าวถึงต่อไป… (อ่านตอนจบในตอนที่ 3 )

บทความโดย เกรียงชัย ปึงประวัติ นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แอฟริกาศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

(19) เนื่องจากข้าราชการในกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมได้ลาออกก่อนครบกำหนดอายุเกษียณราชการ เพื่อไปทำงานเป็นผู้บริหารในบริษัทเอกชน หรือ ลงสมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคเสรีประชาธิปไตยเพื่อก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งทางการเมือง
(20) ในปัจจุบันระบอบการเมืองของทั้งสองประเทศได้เปลี่ยนไปสู่ระบอบเสรีประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งแล้ว
(21) Chalmers Johnson , MITI and The Japanese Miracle : The Growth of Industrial Policy,1925 - 1975 , 318 - 319.
(22) Ibid. 309.
(23) แม้ว่าในบางกรณีรัฐไทยจะได้ดำเนินการช่วยเหลือชาวนาและชาวสวนยาง เช่น การพยุงราคาข้าว โครงการแทรกแซงตลาดยางพารา แต่พฤติกรรมเหล่านี้เป็นไปในทางวาทะถ้อยแถลง(Rhetoric)มากกว่าที่จะมีผลในทางปฏิบัติ โดยมาตรการทั้งหลายที่รัฐได้ดำเนินการเพื่อการนี้เป็นไปในทางที่ไร้ประสิทธิผลและก่อให้เกิดความสูญเปล่า ดังนั้นจึงมิอาจกล่าวได้ว่า บทบาทในการ”ช่วยเหลือ” ของรัฐได้ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อชาวนาและชาวสวนยางโดยส่วนใหญ่อย่างแท้จริง
(24) เป็นมูลค่าตามราคาที่เป็นตัวเงินในแต่ละปี โดยที่ยังมิได้ปรับด้วยดัชนีราคา
(25) เป็นมูลค่าตามราคาที่เป็นตัวเงินในแต่ละปี โดยที่ยังมิได้ปรับด้วยดัชนีราคา
(26) เนื่องจากราคาน้ำตาลทรายภายในประเทศสูงกว่าราคาน้ำตาลทรายในตลาดโลก
(27) เพื่อการนี้โรงงานน้ำตาลได้ใช้วิธีการที่ต่างกันไป เช่น การวัดค่าความหวานของอ้อยให้ต่ำกว่าความเป็นจริง การหักค่าอ้อยสกปรก อ้อยยอดยาว อ้อยไฟไหม้ มากกว่าความเป็นจริง เป็นต้น
(28) เป็นมูลค่าตามราคาที่เป็นตัวเงินในแต่ละปี โดยที่ยังมิได้ปรับด้วยดัชนีราคา
(29) ธรรมวิทย์ เทอดอุดมธรรม และ พีระ เจริญพร. “การพัฒนาอุตสาหกรรมและเทคโนโลยีของไทยในรอบห้าทศวรรษ,” ใน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. การสัมมนาทางวิชาการประจำปี2545เรื่อง ห้าทศวรรษภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของไทย,(กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545,) น. 7-58.
(30) เรื่องเดียวกัน. น. 7-50. อนึ่งค่าใช้จ่ายในการวิจัยและพัฒนาของไทยในปี 2539 มีมูลค่าเพียง5,528 ล้านบาท คิดเป็นเพียงร้อยละ 0.18 ของรายได้ประชาชาติ ซึ่งอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศ พัฒนาแล้วซึ่งอยู่ที่ระดับร้อยละ 2 - 3 นอกจากนี้ในจำนวนเงินดังกล่าวเป็นค่าใช้จ่ายในการวิจัยและพัฒนาของภาคเอกชนเพียงร้อยละ 12
(31) เรื่องเดียวกัน. น. 7-58 - 7-59.
(32) ปราณี ทินกร, “ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในช่วงสี่ทศวรรษของการพัฒนาประเทศ: 2540 - 2544 ,” น. 4-16.

ความลำเอียงของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอนที่ 1)

ภายหลังการปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ประเทศไทยได้เริ่มดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจตามแนวทางของธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและพัฒนาการ ดังปรากฏหลักฐานจากรายงานของคณะสำรวจที่ได้เข้ามาสำรวจสภาวะเศรษฐกิจของประเทศไทยเรื่องโครงการพัฒนาสาธารณะสำหรับประเทศไทย (A Public Development Program for Thailand) ซึ่งตีพิมพ์เมื่อ ปี พ.ศ. 2502 โดยสาระสำคัญบางประการของรายงานฉบับนี้ต่อมาได้ปรากฏอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1 ซึ่งประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2504

ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอันเนื่องมาจากการดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย ในช่วงเวลาดังกล่าวคือการเปลี่ยนแปลงในระดับรากฐานของระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ แต่เดิม ในทศวรรษที่ 2490 ระบบเศรษฐกิจไทยมีลักษณะเป็นระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมราชการ (Bureaucratic Capitalism) ได้เปลี่ยนไปสู่ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมที่เปิดโอกาสให้ภาคเอกชน เข้ามาเป็นผู้ประกอบการในระบบเศรษฐกิจ ความเปลี่ยนแปลงนี้ดำเนินไปพร้อมๆ กับการที่รัฐส่งเสริมการลงทุนแก่กิจการอุตสาหกรรมทั้งที่เป็นของชาวไทยและชาวต่างประเทศซึ่งมีจุดมุ่งหมายในการบ่มเพาะกิจการอุตสาหกรรมภายในประเทศ

วิถีทางในการพัฒนาเศรษฐกิจที่รัฐไทยเลือกใช้ คือ การพัฒนาแบบไม่สมดุลโดยมุ่งเน้นไปที่การพัฒนาภาคอุตสาหกรรม การพัฒนาแบบไม่สมดุลนี้วางอยู่บนพื้นฐานของแนวคิดที่ว่า การมุ่งพัฒนาภาคอุตสาหกรรม จะก่อให้เกิดผลในการเหนี่ยวนำให้เกิดการพัฒนาในภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ไปด้วย และในบั้นปลาย จะส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจโดยส่วนรวม และแนวคิดที่ว่าเมื่อเกิดการพัฒนาเศรษฐกิจจะก่อให้เกิดผลของการไหลรินลงสู่เบื้องล่าง (Trickle Down Effect) ซึ่งหมายถึงการที่ผลได้จากความจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจ จะไหลล้นจากผู้มีรายได้มากไปสู่ผู้มีรายได้น้อย ซึ่งมีนัยว่าผลดีอันเกิดแต่การพัฒนาเศรษฐกิจจะทำให้ประชาชนทุกส่วนได้รับประโยชน์ โดยถ้วนหน้ากัน

แม้ว่าผลจากการพัฒนาเศรษฐกิจ จะทำให้อัตราส่วนความยากจนของไทยตามเกณฑ์การวัดความยากจนสัมบูรณ์ (Absolute Poverty) ลดลดก็ตาม (1) แต่การกระจายรายได้กลับมีความ เหลื่อมล้ำมากขึ้นโดยในปี 2543 กลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้สูงสุดมีส่วนแบ่งรายได้สูงถึงร้อยละ 57.8 (2) นอกจากนี้วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ยังได้ทำให้อัตราส่วนคนยากจน เพิ่มขึ้น (3) ดังนั้นถ้าพิจารณาในแง่การกระจายรายได้จะเห็นถึงความขัดแย้งกันอย่างรุนแรงระหว่างความเป็นจริงกับแนวคิดเรื่องผลของการไหลรินลงสู่เบื้องล่าง

นอกจากปัญหาในเรื่องการกระจายรายได้แล้ว การพัฒนาแบบไม่สมดุลยังก่อให้เกิดสภาพการณ์ของทวิลักษณ์ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งหมายถึง ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างภาค เกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม กล่าวคือ ในทางหนึ่งสภาวะราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำเป็นปรากฏการณ์ปกติที่เกิดขึ้นเป็นประจำในฤดูกาลเก็บเกี่ยวซึ่งตามมาด้วยปัญหาหนี้สิน และการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร แต่ในอีกทางหนึ่งภาคอุตสาหกรรมกลับได้รับการอุดหนุนอย่างอเนกประการจากรัฐทั้งสิทธิประโยชน์จากการส่งเสริมการลงทุน และการตั้งกำแพงภาษีเพื่อ คุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศ นอกจากนี้ผลประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจได้กระจุกตัวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล

การพัฒนาแบบไม่สมดุล และผลที่ตามมาดังที่ได้กล่าวข้างต้นมิอาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากการแสดงบทบาทของรัฐไทย ซึ่งตลอดช่วงระยะเวลาในการพัฒนาเศรษฐกิจรัฐไทยได้ลำเอียงเข้าข้างภาคอุตสาหกรรมมากกว่าภาคเกษตรกรรม กล่าวคือ รัฐลงโทษภาคเกษตรกรรมโดยการเก็บภาษีจากผลผลิตทางการเกษตรที่ส่งออก ซึ่งมีผลในการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจออกจากภาคเกษตรกรรม แต่รัฐกลับให้การอุดหนุนภาคอุตสาหกรรม ดังนั้น การศึกษาบทบาทของรัฐไทยในบริบทของการพัฒนาเศรษฐกิจโดยเปรียบเทียบระหว่างบทบาทที่รัฐไทยได้แทรกแซงภาคเกษตรกรรมกับบทบาทที่ได้แทรกแซงภาคอุตสาหกรรมว่า มีลักษณะอย่างไร ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงในแต่ละภาคส่วนอย่างไร และส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศอย่างไร จะช่วยให้สามารถอธิบายประเด็นปัญหาเรื่องความลำเอียงของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น

แนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยบทบาทของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ

แนวคิดแบบเสรีนิยม - พหุนิยม (Liberal - Pluralism) กล่าวถึงบทบาทของรัฐในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมว่า รัฐควรจะมีบทบาทน้อยที่สุด (4) และปล่อยให้กลไกตลาดได้ทำงาน ซึ่งแนวคิดนี้วางอยู่บนพื้นฐานความเชื่อเรื่องความบรรสานสอดคล้องแห่งผลประโยชน์ (Harmony of Interest) กล่าวคือ ถ้าเปิดโอกาสให้ปัจเจกชนสามารถรวมกลุ่มเพื่อต่อรองผลประโยชน์ของตนจะก่อให้เกิดผลดีที่สุดต่อสังคม (5) ดังนั้นในมุมมองแบบเสรีนิยม - พหุนิยม รัฐจึงเป็นเพียงผลรวมที่เกิดจากการผลักดันและต่อรองระหว่างกลุ่มผลประโยชน์

ในอีกทางหนึ่ง Theda Skocpol ได้เสนอให้นำรัฐกลับเข้ามาพิจารณาในการศึกษาทางสังคมศาสตร์ (6) โดยการสำรวจและรวบรวมผลงานศึกษาวิจัยเกี่ยวกับบทบาทของรัฐต่างๆ โดยที่ผลงานเหล่านั้นมีมุมมองต่อรัฐในฐานะที่รัฐเป็นตัวแสดงที่มีความเป็นอิสระ (State as Autonomous Actor) มีอิทธิพล และส่งผลกระทบต่อส่วนอื่นๆของสังคม ข้อเสนอของ Skocpol นับว่าเป็น มุมมองที่ตรงกันข้ามกับแนวคิดแบบเสรีนิยม - พหุนิยม

ในแง่บทบาทของรัฐตามข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ Ha joon Chang ได้ศึกษาประวัติศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ (7) เช่น สหราชอาณาจักร เนเธอร์แลนด์ สหรัฐอเมริกา เยอรมนี พบว่ารัฐได้เข้ามามีบทบาทแทรกแซงในการพัฒนาเศรษฐกิจมากบ้างน้อยบ้างแตกต่างกันออกไป แม้กระทั่งประเทศที่เป็นที่เข้าใจกันในปัจจุบันว่า สนับสนุนระบบกลไกตลาด และการค้าเสรีดังเช่น สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกานั้น ในอดีตก็ได้เคยเข้าแทรกแซงภาคอุตสาหกรรมในลักษณะที่ตรงกันข้ามกับระบบกลไกตลาด และการค้าเสรี เช่น การใช้นโยบายอุดหนุนอุตสาหกรรมทารก (Infant Industry Protection) หรือนโยบายอุดหนุนการส่งออก (Export Subsidies)

ในหนังสือชื่อ Embedded Autonomy: States and Industrial Tranformation Peter B. Evans ได้ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของบทบาทของรัฐต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยได้ศึกษาเปรียบเทียบบทบาทของรัฐที่มีต่ออุตสาหกรรมเทคโนโลยีสารสนเทศ (8) (Information Technology Industry) ของเกาหลีใต้ บราซิล และอินเดีย ซึ่งพบว่า บทบาทของรัฐส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงในอุตสาหกรรมเทคโนโลยีสารสนเทศและบทบาทที่แตกต่างกัน ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างกัน โดยบทบาทของรัฐในกรณีของเกาหลีใต้ได้ส่งผลที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับกรณีของบราซิล และอินเดีย

Evans ได้จำแนกรัฐออกเป็น 3 ประเภท โดยอาศัยเกณฑ์ในเรื่องผลที่เกิดขึ้นจากการที่รัฐเข้าแทรกแซงในการพัฒนาเศรษฐกิจ ได้แก่
1. รัฐมุ่งพัฒนา (Developmental State) ซึ่งได้แก่ กรณีที่บทบาทของรัฐได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดี โดยได้ยกตัวอย่าง ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน (9)
2. รัฐกดขี่ (Predatory State) ซึ่งได้แก่ กรณีที่บทบาทของรัฐเป็นไปในลักษณะกดขี่ขูดรีด โดยได้ยกตัวอย่าง ซาอีร์ (10)
3. รัฐที่อยู่ระหว่างกลาง (Intermediate State) ระหว่างรัฐมุ่งพัฒนาและรัฐกดขี่ ซึ่งได้ยกตัวอย่าง บราซิล และ อินเดีย (11)

ลักษณะของรัฐที่ถูกจัดว่าเป็นรัฐมุ่งพัฒนาตามการจัดประเภทของ Evans สามารถนำมาใช้ประโยชน์เพื่อเป็นกรอบในการพิจารณาเปรียบเทียบ กับบทบาทของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจว่า บทบาทของรัฐไทยกับบทบาทของรัฐมุ่งพัฒนามีความเหมือนหรือแตกต่างกัน และได้นำไปสู่ผลที่เหมือนหรือแตกต่างกันอย่างไร

คำว่ารัฐมุ่งพัฒนา (Developmental State) ถูกกล่าวถึงเป็นครั้งแรกในงานเขียนของ Chalmer Johnson เรื่อง MITI and The Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy,1925 - 1975 (12) ซึ่งได้อธิบายความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น โดยมีจุดเน้นของการศึกษาวิจัยอยู่ที่กระบวนการกำหนดนโยบายของกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of Internation Trade and Industry; MITI)

Johnson ได้ให้อรรถาธิบายความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศญี่ปุ่นว่า เกิดจากปัจจัยหลายประการ ได้แก่ การมีหน่วยงานนำทาง (Pilot Agency) คือ กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม การมีข้าราชการที่มีความสามารถสูง การมีนโยบายอุตสาหกรรมที่แน่นอน และมีการกำหนดทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมตามลำดับแห่งเวลา (Sequencing) การที่รัฐแสดงบทบาทเป็นผู้ชี้นำ (Dirigiste) ภาคเอกชนในการกำหนดแนวทางในการพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งแนวทางการอธิบายเช่นนี้ ต่อมาได้ถูกนำมาใช้ในการอธิบายความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมของเกาหลีใต้ (13) และไต้หวัน (14)

ในกรณีของญี่ปุ่นกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry; MITI) นับว่าเป็นหน่วยงานนำทาง (Pilot Agency) ในการพัฒนาเศรษฐกิจในเกาหลีใต้หน่วยงานนำทาง คือ คณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจ (Economic Planning Board; EPB) และในส่วนของไต้หวันหน่วยงานนำทางได้แก่ (15) สภาวางแผนเศรษฐกิจและการพัฒนา (Council for Economic and Development; CEPD) และสำนักงานพัฒนาอุตสาหกรรม (16) (Industrial Development Bureau) หน่วยงานนำทางเหล่านี้ทำหน้าที่เป็น “คลังสมอง” (Think Tank) กำหนดเส้นทางในการพัฒนาเศรษฐกิจ กำหนดประเภทของอุตสาหกรรมที่จะส่งเสริม (17) และเป็นส่วนยอดของระบบราชการที่ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจ ข้าราชการของหน่วยงานเหล่านี้มีความสามารถอย่างสูง (Talent) ในการบริหารจัดการ โดยที่ข้าราชการเหล่านี้สำเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศ ในกรณีของญี่ปุ่น ได้แก่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยโตเกียว ในกรณีของไต้หวัน ได้แก่ มหาวิทยาลัยแห่งชาติไต้หวัน (18) (Taiwan National University)… (อ่านต่อในตอนที่ 2)

บทความโดย เกรียงชัย ปึงประวัติ นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แอฟริกาศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

(1) อัตราส่วนคนยากจนลดลงจากร้อยละ 57 ในปี 2505/06 เหลือร้อยละ 14.2 ในปี 2543 โปรดดู ปราณี ทินกร, “ความเปลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในช่วงสี่ทศวรรษของการพัฒนาประเทศ: 2540 - 2544 ,” ใน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. การสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2545 เรื่อง ห้าทศวรรษภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของไทย,(กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545) น. 4-21 และ 4-61.
(2) ปราณี ทินกร, “ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในช่วงสี่ทศวรรษของการพัฒนาประเทศ: 2540 - 2544 ,” น. 4-34 และ 4-61. อนึ่งกลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้ต่ำสุดมีส่วนแบ่งรายได้ลดลงจากร้อยละ 6 ในปี 2518/19 เหลือเพียงร้อยละ 3.9 ในปี 2543 ในทางตรงกันข้ามกลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้สูงสุดมีส่วนแบ่งรายได้เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 49.2 ในปี 2518/19 เป็นร้อยละ 57.8 ในปี 2543.
(3) เรื่องเดียวกัน. น. 4-21 และ 4-61. โดยที่อัตราส่วนคนยากจนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 11.2 ในปี 2539 เป็นร้อยละ 14.2 ในปี 2543.
(4) Alfred Stepan, The State and Society: Peru in Comparative Perspective (New Jersey : Princeton University Press , 1978) , p. 8.
(5) Ibid. p. 7.
(6) Theda Skocpol, “Bringing The State Back In: Strategies of Analysis in Current Research,” in Peter B. Evans, Dietrich Reuschemeyer and Theda Skocpol (Editors). Bringing the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985), p 3 - 37.
(7) Ha Joon Chang, Kicking Away The Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (London: Anthem Press, 2002)
(8) Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Tranformation (Princeton: Princeton University Press, 1995)
(9) Ibid. p. 47 - 60.
(10) Ibid. p. 45 - 47.
(11) Ibid. p. 60 - 70.
(12) Chalmers Johnson, MITI and The Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925 - 1975 (Stanford: Stanford University Press, 1982)
(13) Alice H. Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989)
(14) Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and The Role of Government in East Asian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990)
(15) Ibid. 196.
(16) เป็นหน่วยงานสังกัดกระทรวงเศรษฐการ (Ministry of Economics Affairs)
(17) Ibid. 195.
(18) Ibid. 217.

วังวนของทหารในการเมืองไทย : ศึกษาผ่านโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ (ตอนที่ 3 - จบ)

ภายหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 ดูเหมือนบทบาทของทหารจะลดลงไปจากฉากหน้าของการเมืองไทย แต่ถ้าพิจารณากันอย่างถ่องแท้แล้ว ผู้เขียนพบว่าทหารยังคงมีบทบาทอยู่มากในกระบวนการกำหนดนโยบายของไทยเป็นอย่างมากโดยเฉพาะยิ่งการก่อสร้างสนามบินหนองงูเห่า ทหารเข้าแทรกแซง หรือมีอิทธิพลในการกำหนดนโยบายดังกล่าวผ่านองค์กรที่ทำหน้ารับผิดชอบโครงการดังกล่าวนี้โดยตรง ซึ่งก็คือ การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย (ทอท.)

หากพิจารณาจากผู้บริหารของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2522 ซึ่งเป็นปีที่มีการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าวแล้ว พบว่าผู้ว่าการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย 7 ใน 12 คนมาจากกองทัพอากาศทั้งสิ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วงระยะเวลา 12 ปี แรก กองทัพอากาศส่งนายพลเข้าเป็นผู้ว่าการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย 6 คนติดต่อกัน ได้แก่ พลอากาศโท ไสว ช่วงสุวนิช, พลอากาศเอก สมบุญ ระหงส์, พลอากาศเอก ถาวร เกิดสินธ์ุ, พลอากาศเอก ชนินทร์ จันทรุเบกษา, พลอากาศเอก นิพนธ์ สาครเย็น, พลอากาศเอก เทอดศักดิ์ สัจจะรักษ์ นอกจากนี้ ผู้วิจัยยังพบว่า ผู้บริหารและคณะกรรมการของ บริษัท ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) ที่จัดตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 พ.ค. 2538 ซึ่งเป็นบริษัทที่จัดตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ ก็ล้วนแล้วแต่มาจากองทัพอากาศอยู่เป็นจำนวนมาก

ระหว่างปี พ.ศ. 2535 จนกระทั่งถึง พ.ศ. 2544 ก่อนการเข้าสู่อำนาจของพรรคไทยรักไทย และ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร รูปแบบการแทรกแซงของทหารต่อกระบวนการทางการเมืองของไทยเปลี่ยนแปลงไปจากการเข้ามามีบทบาทในการเมืองอย่างตรงไปตรงมาบนฉากหน้าการเมืองไทย กลายมาเป็นการแทรกแซงผ่านระบบราชการที่หลบซ่อนตัวอยู่เบื้องหลัง และยังคงไว้ซึ่งอิทธิพลในการกำกับดูแล อย่างไรก็ดี บทบาทของทหารต่อกระบวนการทางการเมืองในการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิดูจะลดน้อยลงไปอย่างถนัดตา เมื่อพรรคไทยรักไทยเข้าสู่อำนาจการเมืองไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 รัฐบาลเลือกตั้งโดยพรรคไทยรักไทยกลายมาเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการผลักดันโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิแทนกองทัพ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ และพรรคไทยรักไทย เดินหน้าโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิไปอย่างรวดเร็วภายใต้ “ข่าวคาว” ความไม่ชอบมาพากลในการประมูลงานส่วนต่างๆ ของสนามบิน ไม่ว่าจะเป็น งานก่อสร้างอาคารผู้โดยสาร งานระบบสายพานลำเลียงกระเป๋าและวัตถุระเบิด งานระบบไฟฟ้า ท่อร้อยสายไฟ และเครื่องปั่นไฟ งานทางวิ่งและทางขับ และการประมูลพื้นที่ร้านค้าปลอดภาษีภายในอาคารผู้โดยสาร เป็นต้น

กองทัพจากที่เคยมีบทบาทสำคัญในการเป็นผู้กำหนดนโยบายดังกล่าวไม่ว่าจะในทางตรง (อย่างในสมัยจอมพลสฤษดิ์ จนถึงสมัย รสช.) หรือ ทางอ้อม (หลังพฤษภาทมิฬ – พ.ศ. 2544) กลายมาเป็นผู้ถูกกระทำและผู้ถูกแทรกแซง ผลประโยชน์จำนวนมหาศาลของโครงการถูกกลุ่มทุนขนาดใหญ่ของนักการเมืองร่วมมือ และประสานประโยชน์กันโดยอาศัยกลไกของระบบราชการเป็นเครื่องมือ อีกทั้งยังจำกัดบทบาทของกองทัพในกระบวนการทางการเมือง และการกำหนดนโยบายที่มีมาอยู่อย่างต่อเนื่องอย่างนานหลายทศวรรษอย่างสิ้นเชิง นอกจากการถูกจำกัดบทบาทดังกล่าวแล้ว กองทัพยังถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองในหลายประการดังเช่น กรณีการโยกย้ายนายทหารประจำปีที่ค่อยๆ สร้างความไม่พอใจให้กับกองทัพมาโดยตลอดในระหว่างที่ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ และพรรคไทยรักไทยอยู่ในอำนาจ การก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิมีความคืบหน้ามากขึ้นเป็นลำดับจนกระทั่งรัฐบาลไทยรักไทยได้กำหนดวันเปิดใช้สนามบินสุวรรณภูมิอย่างเป็นทางการไว้ในวันที่ 28 กันยายน พ.ศ. 2549

อย่างไรก็ตามยังไม่ทันที่ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ จะได้เป็นผู้เปิดใช้สนามบินดังกล่าว กองทัพก็กลับเข้ามาสู่กระบวนการทางการเมืองไทยอีกครั้งเมื่อ พล.อ.สนธิ บุญญรัตนกลิน ผู้บัญชาการทหารบก ทำการรัฐประหารรัฐบาลของ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร เมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ก่อนกำหนดการเปิดใช้สนามบินอย่างเป็นทางการเพียง 9 วัน ถือเป็นการสิ้นสุดยุคที่ทหารถูกจำกัดบทบาทและอิทธิพลต่อการเมืองไทยมาเป็นระยะเวลา 6 ปี การกลับเข้ามาของทหารในครั้งนี้ ทำให้ทหารเข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายสุวรรณภูมิโดยตรงอีกครั้ง และเป็นครั้งที่มีบทบาทมากที่สุดยุคหนึ่งนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2503 เป็นต้นมา กล่าวคือ มีการแต่งตั้งนายทหารจำนวนมากเข้าไปดำรงตำแหน่งในหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสุวรรณภูมิหลายตำแหน่ง เช่น พล.อ.อ.ชลิต พุกผาสุข ผู้บัญชาการทหารอากาศ และรองหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) คนที่ 1 ได้รับการแต่งตั้งเป็นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) และเป็นผู้ดูแลการเปิดใช้สนามบินสุวรรณภูมิในวันที่ 28 กันยายน พ.ศ. 2549

นอกจากนี้ รัฐบาลของ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ยังมี พล.ร.อ.ธีระ ห้าวเจริญ อดีตผู้บัญชาการทหารเรือดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม พล.อ.สพรั่ง กลัยาณมิตร ผู้ช่วยเลขาธิการคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) และเป็นผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารบกได้รับการแต่งตั้งให้เป็นประธานบอร์ดการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย (ทอท.) เป็นต้น

จากการสัมภาษณ์ข้าราชการระดับสูงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงกับโครงการ พบว่า สาเหตุของการทำรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 นั้น ส่วนหนึ่งก็มาจากโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิที่ทหารต้องการกลับเข้ามามีบทบาทอีกครั้งในกระบวนการทางการเมืองต่อโครงการดังกล่าวซึ่งทหารเคยมีบทบาท และอิทธิพลมาก่อนเป็นระยะเวลายาวนานหลายทศวรรษ เรื่องนี้ได้รับการพิสูจน์ภายหลังต่อมาจากหลายกรณีที่ คปค. พยายามเข้าไปตรวจสอบความไม่ชอบมาพากลทั้งหลายในโครงการ คปค.ได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ (คตส.) ขึ้นเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้นในรัฐบาลพรรคไทยรักไทย ซึ่งพบว่า คตส. ได้หยิบยกคดีที่เกี่ยวข้องกับโครงการสนามบินสุวรรณภูมิอย่างน้อย 2 คดีขึ้นมาพิจารณา คือ คดีกรณีจัดซื้อจัดจ้างปรับเปลี่ยนสายพานลำเลียงกระเป๋าสัมภาระผู้โดยสาร และเครื่องตรวจสอบวัตถุระเบิดซีทีเอ็กซ์ และคดีกรณีจัดจ้างวางท่อร้อยสายไฟฟ้าใต้ดินภายในท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ นอกจากนี้ รัฐบาลของ พล.อ.สุรยุทธ์ และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (ที่ได้รับการแต่งตั้งโดย คปค.) ยังได้ทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงหลายกรณีในสนามบินสุวรรณภูมิ เช่น กรณีทางวิ่ง และทางขับของสนามบินเกิดรอยแตกร้าวทั้งที่เพิ่งเปิดใช้สนามบินได้ไม่กี่เดือน หรือกรณีตรวจสอบพื้นที่ร้านค้าปลอดภาษีภายในอาคารผู้โดยสารของสนามบิน เป็นต้น

ที่กล่าวมาทั้งหมดจะเห็นได้ว่า “ทหาร” เป็นผู้มีบทบาททั้งทางตรงและทางอ้อมในการกำหนดนโยบายในการสร้างสนามบินสุวรรณภูมิมาโดยตลอดตั้งแต่ยุคริ่เริ่มโครงการ โดยเป็นรัฐบาลทหารผู้ดำริแนวคิดในการก่อสร้างทั้งที่ผลการศึกษาบ่งชี้ว่าสนามบินแห่งใหม่เป็นเรื่องของอนาคตในระยะยาว รัฐบาลทหารเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการเวนคืนและซื้อที่ดินเกือบ 20,000 ไร่ รัฐบาลทหารเป็นผู้เร่งรัดผลักดันให้ บริษัท นอร์ทรอป แห่งสหรัฐอเมริกาเข้ามารับสัมปทานก่อสร้างสนามบินซึ่งจะผูกขาดกิจการพาณิชย์ภายในสนามบินเป็นเวลา 20 ปี กองทัพเป็นผู้คัดค้านคนสำคัญมิให้รัฐบาลเลือกตั้งดำเนินการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ในยุคที่ทหารมิได้เป็นผู้ใช้อำนาจโดยตรง รัฐบาลในยุครสช.เป็นผู้อนุมัติโดยลงมติคณะรัฐมนตรีประวัติศาสตร์ให้มีการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ที่หนองงูเห่าที่ล่าช้ามาเป็นเวลาหลายสิบปี หรือแม้กระทั่งการเปิดใช้สนามบินก็เปิดใช้ในยุคที่ทหารเข้ามามีอิทธิพลโดยตรงต่อระบบการเมืองของไทย

การทำรัฐประหารปี พ.ศ. 2549 การเปิดใช้สนามบิน และการรื้อฟื้นเรื่องอื้อฉาวที่เกิดขึ้นในการก่อสร้างสนามบินเป็นการตอกย้ำให้เห็นว่า “ทหาร” ยังคงเป็นตัวแสดงหลักที่มีอิทธิพล และบทบาทในการเมืองไทยมาตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมาในแต่ละยุคสมัยในรูปแบบที่แตกต่างกันทั้งโดยตรงและโดยอ้อม การศึกษากระบวนการทางการเมืองและกระบวนการกำหนดนโยบายของไทย ผ่านการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิที่ยืดเยื้อยาวนานมาเกือบ 50 ปี สามารถทำให้เราเข้าใจการเมืองไทยได้ว่า กระบวนการทางการเมืองไทยยังมิได้เปิดกว้างต่อภาคส่วน และตัวแสดงอื่นๆ เท่าใดนัก ตัวแสดงหลักทางการเมืองไทยยังคงคล้ายกับตัวแสดงทางการเมืองไทยเมื่อ 50 ปีก่อน คือ ทหาร และระบบราชการ ผ่านการสมประโยชน์กันของทั้ง 2 ฝ่าย ในขณะที่ภาคส่วน และตัวแสดงอื่นๆ เช่น นักการเมือง นักธุรกิจการเมือง นักวิชาการ ภาคประชาชน สื่อสารมวลชน อาจเข้ามามีบทบาทได้บ้างในบางช่วงบางระยะเวลาทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความอดทนของทหารในกระบวนการทางการเมืองของไทย

ผู้เขียนมองว่า การเมืองในรูปแบบต่างๆ ที่นักวิชาการทั้งหลายที่ผู้เขียนหยิบยกมาให้เห็นข้างต้นนั้น ไม่ว่าจะเป็น การเมืองแบบพหุรัฐสังคม การเมืองของนักธุรกิจการเมือง การเมืองของนักเลือกตั้ง การเมืองของกลุ่มทุนเบ็ดเสร็จ การเมืองภาคประชาชน หรือ แม้กระทั่งปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันที่เรียกกันว่า ตุลาการภิวัฒน์ หรือ ประชาภิวัฒน์นั้น อาจมีหรือเกิดขึ้นได้ แต่เป็นเพียงแค่ “ปรากฎการณ์ชั่วคราว” ในระบบการเมืองไทยเท่านั้น ในขณะที่ “การเมืองโดยทหาร” และ “การเมืองของระบบราชการ” กลับกลายเป็นสิ่งที่ “ฝังแน่น” ในระบบการเมืองไทยที่เรามิอาจปฏิเสธได้ตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา

บทความโดย มรุต วันทนากร นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แปซิฟิกศึกษา มหาวิทยาลัยวาเซดะ ประเทศญี่ปุ่น

(31) ประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ (บรรณาธิการ), ตุลาการภิวัตน์ ปฏิวัติการเมืองไทย, (กรุเทพฯ : มติชน), 2551

วังวนของทหารในการเมืองไทย : ศึกษาผ่านโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ (ตอนที่ 2)

แนวคิดในการจะก่อสร้างสนามบินสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 เริ่มเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2503 ในสมัยรัฐบาลทหารที่มีจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์เป็นนายกรัฐมนตรี โดยที่กระทรวงมหาดไทยได้ว่าจ้างบริษัท Litchfield Whiting Bowne and Associates ของสหรัฐอเมริกาภายใต้การสนับสนุนของ The United States Operations Mission to Thailand (USOM) ให้มาทำการวางผังเมืองกรุงเทพ และในรายงานผลการศึกษาดังกล่าวระบุว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีการแยกสนามบินพลเรือนออกจากสนามบินทหาร ซึ่งในขณะนั้นสนามบินพลเรือน และทหารใช้ร่วมกันอยู่ที่สนามบินดอนเมือง ดังนั้น การแยกสนามบินออกจากกันก็เท่ากับการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ ด้วยผลการศึกษานี้เองที่รัฐบาลทหารในสมัยนั้นหยิบยกขึ้นมาเป็นปฐมบทแห่งตำนานโครงการก่อสร้างที่ยาวนานที่สุดของประเทศไทย

อย่างไรก็ดีมีนักวิชาการด้านผังเมืองอย่าง ดร.ธงชัย โรจนกนันท์ (21) ได้ตั้งข้อสังเกตถึงจุดเริ่มต้นของโครงการดังกล่าวว่า มีเงื่อนงำและข้อสงสัย กล่าวคือ พบว่ารัฐบาลทหารในขณะนั้นอาจจงใจบิดเบือนการนำเสนอผลการศึกษาฉบับดังกล่าว โดยจงใจไม่พูดถึง “ระยะเวลา” ที่ในรายงานฉบับนั้นแนะนำว่า “ในอนาคตระยะยาว” ประเทศไทยจำเป็นต้องมีการแยกสนามบินพลเรือนออกจากสนามบินของทหาร การที่รัฐบาลในขณะนั้นได้ตอกย้ำให้สาธารณะชนเห็นถึงความจำเป็นในการแยกสนามบินพลเรือนออกจากสนามบินทหารโดยไม่กล่าวถึงระยะเวลาเช่นว่านี้ กลายเป็นกระบวนการสร้างความชอบธรรมให้กับจุดเริ่มต้นของโครงการดังกล่าวอย่างไม่รู้ตัว และกลายเป็นที่มาของแนวคิดในการก่อสร้างสนามบินสากลกรุงเทพแห่งที่ 2 ในที่สุด

ความคืบหน้าในการก่อสร้างสนามบินดังกล่าว มีความคืบหน้าอย่างมากในขณะที่ จอมพลสฤษดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี มีการพิจารณาข้อเสนอของบริษัทเอกชนทั้งไทย และต่างประเทศกว่า 15 บริษัท และรัฐบาลทหารโดยเฉพาะ จอมพลสฤษดิ์ เลือกที่จะเจรจากับ บริษัทอิตัลไทย อินดรัสเตรียลแห่งตระกูลกรรณสูตเพียงบริษัทเดียว และล่วงเลยไปจนกระทั่งถึงการร่างสัญญาเพื่อเตรียมลงนามก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ท่ามกลางความสงสัยของบริษัทเอกชนอื่นๆ ที่ไม่ได้รับการพิจารณาจากรัฐบาลว่ามีคุณสมบัติเพียงพอในการก่อสร้างสนามบิน โดยที่ “ระบบราชการ” ให้การสนับสนุน “รัฐบาลอำนาจนิยมโดยทหาร” อย่างเต็มที่ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงคมนาคม สำนักงบประมาณ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานคณะกรรมการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) หรือ กรมวิเทศสหการ เป็นต้น

อย่างไรก็ตามโครงการดังกล่าวก็ต้องมีอันหยุดชะงักไปเมื่อ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ถึงแก่กรรมเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม พ.ศ. 2506 (22) และรัฐบาลของจอมพลถนอม กิติขจร มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม พ.ศ. 2506 ให้ชะลอโครงการดังกล่าวนี้ไว้ก่อน เพราะหลายหน่วยงานท้วงติงเรื่องงบประมาณที่จะใช้ในการลงทุนก่อสร้าง

ข้อมูลที่ผู้เขียนพบ ยืนยันตรงกันกับที่ ดร.ธงชัย และอดีตผู้ใหญ่ในกระทรวงคมนาคมหลายท่านได้ให้สัมภาษณ์กับผู้เขียนว่า เหตุที่ จอมพลสฤษดิ์ ต้องบิดเบือนการนำเสนอผลการศึกษาและเร่งรัดโครงการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ เพราะอาจจะมีผลประโยชน์จำนวนมหาศาลอยู่เบื้องหลัง ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ที่จะได้จากการเวนคืนที่ดิน และผลประโยชน์ที่จะได้รับจากบริษัทเอกชนผู้ก่อสร้าง ซึ่งกล่าวได้ว่า โครงการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ของกรุงเทพ ถือกำเนิดขึ้นบนผลประโยชน์ของทหารในยุคอำนาจนิยมที่มีระบบราชการเป็นกลไกสำคัญในการตอบสนองนโยบายดังกล่าว

ภายหลังจากที่ จอมพลสฤษดิ์ ถึงแก่อสัญกรรมลง โครงการดังกล่าวก็เริ่มเงียบหายไปด้วย เพราะติดปัญหาเรื่องงบประมาณที่จะใช้ในการลงทุนก่อสร้าง อย่างไรก็ดี พล.ท.พงษ์ ปุณณกันต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมที่ยาวนานที่สุดของไทย (23) ก็ทำหน้าที่ในการผลักดันโครงการดังกล่าวนี้แทน จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งมีความคืบหน้าไปมากโดยเฉพาะการประกาศเวนคืนและซื้อที่ดินบริเวณหนองงูเห่าตั้งแต่ปี พ.ศ. 2505 เรื่อยมาจนกระทั่งถึง พ.ศ. 2515 กระทรวงคมนาคมก็สามารถซื้อที่ผืนใหญ่ทางทิศตะวันออกของกรุงเทพได้มากถึง 10,000 ไร่ ซึ่งถือเป็นที่ดินผืนเดียวที่มีขนาดใหญ่ที่สุด และอยู่ใกล้กรุงเทพมากที่สุดอีกด้วย ภายหลังต่อมาพบว่า คุณหญิงสะอาด ปุณณกันต์ ภรรยาของพล.ท.พงษ์ ปุณณกันต์ ก็มีชื่อเป็นเจ้าของในกรรมสิทธิ์ที่ดินบริเวณหนองงูเห่าที่รัฐบาลจะต้องซื้อที่ดินด้วย และสามารถทำกำไรจากการกว้านซื้อที่ดินครั้งนั้นไปได้มากกว่า 1 ล้านบาท (24)

กล่าวได้ว่าความคืบหน้าของโครงการในครั้งนี้ก็เกิดขึ้นในช่วงยุคของรัฐบาลทหารที่มีระบบราชการเป็นกลไกสำคัญในการตอบสนองนโยบาย ตามอมตะวาจาของ พล.ท.พงษ์ ที่ว่า “นโยบายย่อมอยู่เหนือเหตุผลและสิ่งอื่นใด” (25) ที่ระบบราชการจะต้องปฏิบัติตาม พร้อมๆ กับผลประโยชน์ทับซ้อนกันระหว่าง “ผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม”

ความคืบหน้าของโครงการก่อขยายตัวขึ้นอีกครั้ง เมื่อบริษัทนอร์ทรอป แห่งสหรัฐอเมริกาเสนอตัวขอสัมปทานในการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ให้แก่รัฐบาลไทย โดยรัฐบาลไทยไม่ต้องใช้เงินลงทุนในการก่อสร้างสนามบินเลย เพื่อแลกกับการเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ในการบริหารจัดการด้านธุรกิจของสนามบินเป็นเวลา 20 ปี ข้อเสนอดังกล่าวได้รับการตอบรับเป็นอย่างดีจากรัฐบาลคณะปฏิวัติของจอมพลถนอม ที่เพิ่งจะรัฐประหารรัฐบาลเลือกตั้งของตัวเอง (Autogolpe) มาเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 และสภาบริหารคณะปฏิวัติลงมติเห็นชอบให้กระทรวงคมนาคมเจรจาเงื่อนไข และรายละเอียดกับ บริษัทนอร์ทรอป จนนำไปสู่การลงนามในสัญญาฉบับที่ 1 เพื่อก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ภายใต้สัมปทานของ นอร์ทรอป เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2516 โดยที่โครงการดังกล่าวไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) ยังไม่มีการจัดทำแผนแม่บท (Mater Plan) ไม่มีการเปิดประมูลเป็นการทั่วไป (International Biding) และยังไม่มีการศึกษาถึงความคุ้มค่าในผลตอบแทนที่รัฐบาลควรจะได้รับเลย (26)

อย่างไรก็ตาม โครงการดังกล่าวต้องหยุดลงอีกครั้งเมื่อเกิดเหตุการณ์ความวุ่นวายทางการเมืองในวันที่ 14 ตุลาคม พ.ศ 2516 เป็นเหตุให้รัฐบาลทหารที่ปกครองประเทศมายาวนานกว่า 16 ต้องออกจากอำนาจไป ทำให้โครงการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่นี้ได้รับการต่อต้านจากกระแสสังคมอย่างนัก โดยเฉพาะขบวนการนิสิต นักศึกษา อาจารย์ นักวิชาการ และสื่อสารมวลชน เป็นเหตุให้ บริษัทนอร์ทอรป ขอถอนตัวจากโครงการดังกล่าวไปเมื่อกลางเดือนมกราคม พ.ศ. 2517 ในสมัยรัฐบาลพระราชทาน สัญญา ธรรมศักดิ์
กล่าวได้ว่า ความคืบหน้าของโครงการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ เป็นความคืบหน้ามากที่สุดยุคหนึ่ง เพราะมีการลงนามในสัญญาก่อสร้างสนามบินไปแล้ว อีกทั้งมีการสำรวจดินบริเวณหนองงูเห่าที่จะใช้ในการก่อสร้างแล้วด้วย ซึ่งเป็นความคืบหน้าที่เกิดขึ้นพร้อมๆ ไปกับการสมประโยชน์กันระหว่างรัฐบาลทหาร ระบบราชการและบริษัทเอกชน

ภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 แม้ทหารจะมิได้เป็นผู้ใช้อำนาจปกครองโดยตรง โดยการเป็นรัฐบาลอย่างในยุคก่อนหน้าก็ตาม แต่เราก็ปฏิเสธิอิทธิพลของทหารต่อการเมืองมิได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อกระบวนการกำหนดนโยบายของรัฐต่อกรณีการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ที่หนองงูเห่า เพราะผู้เขียนพบว่าในยุคต่อมาทหารยังคงมีบทบาทสำคัญต่อการกำหนดท่าทีและความเป็นไปของสนามบินแห่งใหม่ กล่าวคือ กองทัพในยุคสมัยของ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ไม่ต้องการให้รัฐบาลที่เรามักเรียกว่า ประชาธิปไตยครึ่งใบ คือ มีนายกรัฐมนตรีที่เป็นทหาร แต่คณะรัฐมนตรีส่วนใหญ่เป็นนักการเมืองจากพรรคการเมืองต่างๆ ที่มาจากการเลือกตั้ง เข้ามาเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของทหารในการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่มากนัก ทั้งที่นักการเมืองคนสำคัญๆ ในยุคนั้นต่างสนับสนุนโครงการนี้เป็นอย่างดี เช่น นายประสิทธิ์ ณรงค์เดช, พล.ร.อ.อมร ศิริกายะ, พล.ต.อ.ประมาณ อดิเรกสาร, นาวาอากาศโททินกร พันกระวี หรือ นายชุมพล ศิลปอาชา เป็นต้น

นักการเมืองต่างๆ เหล่านี้ ล้วนแสดงบทบาทอย่างชัดเจนในเดินหน้าผลักดันโครงการดังกล่าว แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จนัก เพราะทหารไม่ต้องการจะให้กลุ่มนักการเมือง ซึ่งถือเป็นกลุ่มผู้มีอำนาจใหม่เข้ามาเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นอย่างมหาศาลในโครงการก่อสร้างสนามบิน อีกทั้งนักการเมืองเองก็กล่าวไม่ได้ว่ามีจิตใจที่บริสุทธิ์ในการผลักดันโครงการดังกล่าวมากนัก การแทรกแซงของทหารในกระบวนการทางการเมือง จึงเกิดขึ้นเป็นระยะๆ เช่น การแสดงท่าทีของ พล.อ.อ.พะเนียง กานตรัตน์ ผู้บัญชาการทหารอากาศ (27) ในขณะนั้นว่า ทหารไม่เห็นด้วยกับการก่อสร้างสนามบินหนองงูเห่า โดยอ้างว่าที่บริเวณนั้นเป็นดินเลน ไม่เหมาะต่อการสร้างสนามบิน การสร้างสนามบินบริเวณนั้นเปรียบเสมือนการวาง “คอนกรีตบนเยลลี่” (28) หรือ การที่ทหารยอมย้ายบางส่วนของกองทัพอากาศออกไปจากสนามบินดอนเมืองเพื่อเปิดโอกาสให้รัฐบาลขยาย และปรับปรุงสนามบินดอนเมืองแทนการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ หรือ แม้กระทั่งการประกาศสนับสนุนนักการเมืองที่มีนโยบายต่อต้านการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่อย่าง นายสมัคร สุนทรเวช ให้ได้เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมในสมัยรัฐบาลเปรม 3 เป็นต้น (29)

จากการศึกษาของผู้เขียนพบว่า สาเหตุหลักที่ทหารในยุครัฐบาล พล.อ.เปรม ไม่เห็นด้วยกับการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ มีอย่างน้อย 2 ประการ กล่าวคือ

หนึ่ง ทหารไม่ต้องการให้นักการเมืองเข้ามายุ่งเกี่ยว หรือตักตวงผลประโยชน์ที่อาจจะเกิดขึ้นหากมีการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ (ซึ่งอาจคิดว่าผลประโยชน์ตรงนั้นเป็นสิ่งที่ทหารควรจะได้ เพราะทหารเป็นผู้คุมการบินพลเรือนและพาณิชย์ของไทยมาตลอดในประวัติศาสตร์การบินของไทย)

สอง ทหาร โดยเฉพาะกองทัพอากาศในยุคนั้นได้รับผลประโยชน์ และเงินตอบแทนเป็นจำนวนมหาศาลจากสนามบินดอนเมือง กล่าวกันว่า “สนามบินดอนเมืองเป็นอู่ข้าวอู่น้ำของกองทัพอากาศ” (30) ก็ว่าได้ ดังนั้นการสูญเสียการบินพาณิชย์ที่สนามบินดอนเมืองไป แล้วไปสร้างสนามบินพาณิชย์แห่งใหม่ย่อมมีผลกระทบโดยตรงต่อผลประโยชน์ของทหารอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

กล่าวได้ว่า ความพยายามของนักการเมืองในการผลักดันโครงการก่อสร้างสนามบินหนองงูเห่าที่มีมาตลอดระยะเวลากว่า 17 ปีระหว่าง พ.ศ. 2517 – 2533 ก็ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะได้รับแรงต่อต้านจากทหารผู้ซึ่งเป็นตัวแสดงที่สำคัญที่ยังทรงอิทธิพลต่อกระบวนการในการตัดสินใจของรัฐไทยอยู่มาก

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2534 พลังของทหาร และระบบราชการก็กลับเข้ามารวมกันอีกครั้งเมื่อ มีการทำรัฐประหารขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 โดยคณะรักษาความสงบเงียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) การทำรัฐประหารในครั้งนี้ทำให้อำนาจนิยมโดยทหาร กับ อามตยาธิปไตยโคจรมาพบกันอีกครั้ง และร่วมมือกันผลักดันโครงการดังกล่าวผ่านรัฐบาลของ นายอานันท์ ปันยารชุน ซึ่งมีมติคณะรัฐมนตรีครั้งประวัติศาสตร์อนุมัติให้มีการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ที่หนองงูเห่า ซึ่งถือเป็นมติคณะรัฐมนตรีครั้งที่ 3 ที่อนุมัติให้มีการก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ (ครั้งที่ 1 ในยุคจอมพลสฤษดิ์ ครั้งที่ 2 ยุคปฏิวัติของจอมพลถนอม)

กล่าวได้ว่า การอนุมัติโครงการดังกล่าวในยุคสมัยของ รสช.นั้น เป็นผลพวงมาจากความพยายามของระบบราชการที่ใช้ความพยายามร่วมกับนักการเมืองมากว่า 17 ปีแต่ไม่ประสบความสำเร็จ เพราะถูกต่อต้านโดยกองทัพ แต่เมื่อทหารกลับขึ้นมามีอำนาจอีกครั้งในปี พ.ศ. 2534 ก็ถือเป็นโอกาสอันดีของทหารที่จะเข้ามามีบทบาทโดยตรงในการกำหนดนโยบายของรัฐ ซึ่งสมกับความต้องการของระบบราชการที่ใช้พยายามผลักดันโครงการดังกล่าวมานานผ่านรัฐบาลของนักการเมืองแต่ไม่ประสบความสำเร็จเท่าใดนัก

ความคืบหน้าของโครงการเมื่อปี พ.ศ. 2534 จึงเป็นผลผลิตของกระบวนการทางการเมืองที่ไม่มีสาระสำคัญอะไรแตกต่างไปกระบวนการทางการเมืองในการก่อสร้างสนามบินเมื่อปี พ.ศ. 2503 – 2516 เลย นั่นก็คือ ทหารและระบบราชการที่ยังคงแสดงบทบาท และมีอิทธิพลต่อกระบวนการทางการเมืองไทยอยู่อย่างต่อเนื่องยาวนาน โดยมีสื่อกลาง คือ ผลประโยชน์ร่วมกันระหว่าง 2 สถาบัน ถึงแม้จะมีการศึกษาวิจัยหลายชิ้นที่พยายามจะอธิบายว่าทหาร และระบบราชการลดบทบาทลงไปมากแล้วก็ตาม… (อ่านตอนจบในตอนที่ 3)

บทความโดย มรุต วันทนากร นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แปซิฟิกศึกษา มหาวิทยาลัยวาเซดะ ประเทศญี่ปุ่น

(21) ดร.ธงชัย โรจนกนันท์ ปัจจุบันเป็นผู้อำนวยการศูนย์เฝ้าระวังและศึกษาแผ่นดินไหว กระทรวงมหาดไทย ตำแหน่งสถาปนิก 8วช. กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย, ดร.ธงชัย เขียนวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก เรื่อง Bangkok and the second Bangkok International Airport : politics of planning and development นับเป็นเอกสารวิชาการที่เกี่ยวกับประวัติศาสตร์การก่อสร้างสนามบินหนองงูเห่าในยุคเริ่มแรกที่ดีที่สุดชิ้นหนึ่งของไทย
(22) รายงานการประชุมคณะรัฐมนตรี, เรื่อง การสร้างสนามบินพาณิชย์แห่งใหม่, 30 ธันวาคม พ.ศ. 2506 หาอ้างใหม่
(23) พล.ท.พงษ์ ปุณณกันต์ ภายหลังต่อมาได้รับการพระราชทานยศเป็นพลเอก พงษ์ถือเป็นผู้มีบทบาทมากที่สุดคนหนึ่งในการผลักดันให้มีการก่อสร้างสนามบินสากลกรุงเทพฯ แห่งที่ 2 โดยเฉพาะในช่วงปี พ.ศ. 2504 - 2516 และถือได้ว่าเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมที่ยาวนานที่สุดของประเทศไทยนับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 และยังเคยดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ในสมัยรัฐบาลของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และ จอมพลถนอม กิตติขจร อีกด้วย
(24) หนังสือพิมพ์เดลินิวส์, วันที่ 8 มกราคม พ.ศ. 2517
(25) ผู้เขียนได้ยินอมตะวาจาดังกล่าวมาจากการสัมภาษณ์มานิจ สุขสมจิตร นักข่าวอาวุโสหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ ปัจจุบันเป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, สัมภาษณ์เมื่อวันที่ 22 ตุลาคม พ.ศ. 2551 ที่สำนักงานหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ ถนนวิภาวดีรังสิต, เวลา 8.30 – 9.30 โดยประมาณ
(26) หนังสือพิมพ์สยามรัฐ, วันที่ 20 กันยายน พ.ศ. 2515
(27) พลอากาศเอก พะเนียง กานตรัตน์ ดำรงตำแหน่งเป็นผู้บัญชาการทหารอากาศระหว่างปี พ.ศ. 2520 - 2524
(28) หนังสือพิมพ์มติชน, วันที่ 2 พฤษภาคม พ.ศ. 2521
(29) หนังสือพิมพ์สยามรัฐ, วันที่ 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2626
(30) สัมภาษณ์ พจนา สิมะเสถียร, ที่บ้านพัก ถนนสาทร, วันที่ 23 กันยายน พ.ศ. 2551, เวลา 10.00 – 14.40 น. โดยประมาณ
พจนา สิมะเสถียร เคยดำรงตำแหน่งเป็นรองผู้ว่าการการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย และ รองผู้จัดการบริษัทการท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) (เป็นบริษัทลูกของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย มีหน้าที่ดำเนินการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิให้ประสบความสำเร็จ), นายพจนา ถือเป็นบุคคลสำคัญและมีส่วนเกี่ยวข้องกับโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิตั้งแต่ในยุคเริ่มต้น

วังวนของทหารในการเมืองไทย : ศึกษาผ่านโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ (ตอนที่ 1)

การเมืองไทยตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา ดูเหมือนจะมีความเปลี่ยนแปลงไปเป็นในทางประชาธิปไตยมากขึ้น การศึกษาวิจัยทางรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์หลายชิ้นบ่งชี้ว่า กระบวนการทางการเมือง และกระบวนการในการกำหนดนโยบายของไทยเปลี่ยนแปลงไปจากทหารและระบบราชการ ผู้เคยมีบทบาทและอิทธิพลมากในกระบวนการทางการเมืองของไทย กลายมาเป็นการเมืองของนักธุรกิจการเมือง และกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ในขณะเดียวกันการเมืองไทยก็มีพื้นที่ให้กับการเมืองภาคประชาชนและประชาสังคมมากขึ้นอย่างเป็นลำดับ

ผู้เขียนพบว่า การศึกษาวิจัยกระบวนการทางการเมืองของไทยนับตั้งแต่ยุค พ.ศ. 2500 เป็นต้นมา สามารถแบ่งได้อย่างน้อย 4 ยุค คือ หนึ่ง ยุค พ.ศ. 2500 – 2516 หรือ ยุคที่เรามักเรียกกันว่ายุคเผด็จการทหาร โดยที่มี “ทหาร”และ “ระบบราชการ” เป็นกลไกสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายของรัฐ ดังเช่นที่ Fred Riggs ได้สรุปไว้ในงานของเขาเรื่อง “Thailand : The Modernization of a Bureaucratic Polity” ว่าการเมืองไทยเป็นการเมืองของระบบราชการ หรืออามาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity)

กระบวนการทางการเมือง หรือ กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของไทย ล้วนอยู่ภายใต้อิทธิพลของข้าราชการที่นำโดยทหาร โดยที่ภาคส่วนอื่นๆ แทบจะไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองเลย แม้นว่าประเทศไทยจะเข้าสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 แล้วก็ตาม(1) หรืองานของ ทักษ์ เฉลิมเตรียรณ เรื่อง “การเมืองระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ” ที่ได้ตอกย้ำและแสดงให้เห็นว่าการเมืองไทยในช่วงระยะเวลาดังกล่าวเป็นการเมืองของผู้นำทหารโดยแท้ และสรุปว่าโครงสร้างสังคมการเมืองไทยแบ่งออกเป็น 3 ชั้น ได้แก่ รัฐบาล ข้าราชการ และประชาชน โดยที่รัฐบาลทำหน้าที่เป็นแก่นนำสังคมการเมือง ทำหน้าที่เปรียบเสมือนพ่อขุน ข้าราชการเป็นผู้ถ่ายทอดนโยบายไปสู่การปฏิบัติ รวมถึงการกำหนดนโยบายส่วนใหญ่ของประเทศ และประชาชนทำหน้าที่เป็นผู้ตาม หรือลูกผู้อยู่ใต้การปกครอง(2) นอกจากนี้ยังมีงานของนักวิชาการอีกหลายท่าน เช่น ชัยอนันต์ สมุทรวาณิช (3), ลิขิต ธีรเวคิน (4), สุจิต บุญบงการ (5), นรนิติ เศรษฐบุตร (6), เสน่ห์ จามริก (7), ยศ สันติสมบัติ (8) ฯลฯ ที่สรุปในทำนองว่า กระบวนการทางการเมืองไทยในช่วงระยะเวลาดังกล่าวเป็น “การเมืองของอามาตยาธิปไตยภายใต้ระบอบอำนาจนิยมโดยทหาร”

การศึกษาในยุคที่ สอง คือ ช่วง พ.ศ. 2516 – 2531 การศึกษาวิจัยส่วนใหญ่เริ่มอธิบายการเมืองไทยในลักษณะที่แตกต่างกันออกไปจากการอธิบายการเมืองไทยในช่วงที่ผ่านมา กล่าวคือ เริ่มมีการท้าทายแนวคิดอามาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity) ที่ Riggs ใช้ในการอธิบายการเมืองไทยมากขึ้น เช่น งานของ มนตรี เจนวิทย์การ ที่มองว่าการเมืองไทยภายหลังเหตุการณ์เดือนตุลาคม พ.ศ. 2516 การเมืองไทยมีลักษณะที่เรียกว่าเป็น State Corporatism (ภาคีรัฐสังคม) หรือ Limited Pluralism (พหูนิยมแบบจำกัด) มากกว่าที่จะเป็น Bureaucratic Polity โดย มนตรี อธิบายว่า กลุ่มธุรกิจและสมาคมการค้าและหอการค้าไทยเริ่มเข้าสู่กระบวนการทางการเมืองมากขึ้น โดยที่ระบบราชการและทหารมิได้เป็นผู้กำหนดนโยบายแต่เพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไป อย่างไรก็ตามบทบาทของกลุ่มธุรกิจที่เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายก็มีบทบาทจำกัด และยังอยู่ภายใต้การควบคุมจากรัฐอยู่เป็นอันมาก นอกจากงานของ มนตรี แล้ว ก็ยังมีงานของนักวิชาการอีกหลายคนที่มองการเมืองไทยเปลี่ยนแปลงไป เช่น เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (9), ณรงค์ เพชรประเสริฐ (10), พัชรี สิโรรส (11) ที่มองว่า การเมืองของระบบราชการมิได้ครอบงำกระบวนการทางการเมืองของไทยแต่เพียงฝ่ายเดียวเหมือนในอดีตที่ผ่านมา ในทางตรงกันข้ามบทบาทของสมาคมหอการค้า และหอการค้าในประเทศไทย มีเพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ดังที่ อเนก ใช้คำว่า ภาคีรัฐสังคม (Liberal Corporatism)

การศึกษาการเมืองไทย ยุคที่ สาม เป็นการศึกษาการเมืองไทยระหว่างปี พ.ศ. 2531 – 2540 การศึกษากระบวนการทางการเมืองไทยในช่วงนี้ มองว่า การเมืองไทยกำลังเข้าสู่ยุคธุรกิจการเมืองอย่างเต็มรูปแบบ “นักการเมือง” และ “นักเลือกตั้ง” มีบทบาททางการเมืองมากกว่า “ทหาร” (ยกเว้นในช่วงระยะเวลาสั้นๆ ในช่วง ปี พ.ศ. 2534 – 2535 ที่เกิดการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ) นักธุรกิจจำนวนมากเข้าสู่วงการเมืองผ่านกลไกที่เราเรียกว่า “การเลือกตั้ง” หรือ “นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง” การศึกษาการเมืองไทยในช่วงนี้มีงานวิชาการหลักที่มีอิทธิพลทางความคิดต่อแวดวงการศึกษารัฐศาสตร์หลายชิ้น เช่น งานของ เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (12) หรือ งานของ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (13) เป็นต้น

การศึกษาการเมืองไทยใน ยุคที่ สี่ คือ การศึกษาการเมืองไทยภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 และการเกิด “ปรากฎการณ์ทางการเมืองใหม่” จนถึงการรัฐประหาร ปี พ.ศ. 2549 ที่กลุ่มทุนระดับชาติสามารถเข้ามามีบทบาททางการเมืองไทยได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพียงกลุ่มเดียว ซึ่งมีสายสัมพันธ์กับกลุ่มทุนพันธมิตรอื่นๆ อีกไม่กี่กลุ่มทุน ผ่านพรรคการเมืองใหญ่เพียงพรรคเดียว ซึ่งแตกต่างจากการเมืองช่วงก่อนหน้า ที่นักธุรกิจและกลุ่มทุนท้องถิ่นเข้ามาในกระบวนการทางการเมืองในลักษณะ “แบ่งสรร” หรือ “กระจาย” ผลประโยชน์ระหว่างกันและไม่มีกลุ่มทุนใดสามารถผูกขาดกระบวนการทางการเมืองได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ตามการศึกษาของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร (14), รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (15), เกษียร เตชะพีระ (16), เกษม ศิริสัมพันธ์ (17), ธีรยุทธ บุญมี (18) และวิทยากร เชียงกุล (19) เป็นต้น

จากการศึกษาการเมืองไทยในยุคต่างๆ ที่ผ่านมาเราพบว่า การเมืองไทยมีพัฒนาการเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเป็นลำดับ แม้หลายฝ่ายจะวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็น “ประชาธิปไตยบิดเบี้ยว” หรือไม่เป็นประชาธิปไตยที่แท้จริงอย่างที่หลายฝ่ายคาดหวังไว้ก็ตาม

คำถามสำคัญของบทความนี้ก็คือ กระบวนการทางการเมืองและการกำหนดนโยบายของไทยหลุดพ้นจากลักษณะของการเมืองที่ประเทศไทยเคยประสบเมื่อ 50 ปีที่แล้วหรือยัง? การเมืองไทยหลุดพ้นจากการเมืองที่ถูกกำหนดทิศทางทางการเมืองด้วยอิทธิพลของ “ทหาร” แล้วหรือไม่ประการใด? ผู้เขียนจะตอบคำถามนี้ผ่านการมองลอด “การศึกษากระบวนการทางการเมืองในการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ” สนามบินที่กล่าวกันว่ามีประวัติความเป็นมายาวนานที่สุดในโลกนับตั้งแต่เริ่มมีแนวคิดในการก่อสร้าง พ.ศ. 2503 และเปิดใช้จริงอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 28 กันยายน พ.ศ. 2549 ที่ผ่านมา

แต่ก่อนที่จะตอบคำถามดังกล่าว ผู้เขียนจำเป็นต้องตอบคำถามเสียก่อนว่าเพราะเหตุใด ผู้เขียนจึงเลือกที่จะมองการเมืองไทยผ่านการศึกษาโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ ซึ่งคำตอบมีอยู่ง่ายๆ 3 ประการ ได้แก่

หนึ่ง โครงการดังกล่าวใช้ระยะเวลาในการดำเนินการยาวนานมากที่สุดโครงการหนึ่งของไทย ใช้ระยะเวลาเกือบ 50 ปี (พ.ศ. 2503 – 2549) ซึ่งเป็นช่วงจังหวะเวลาที่ยาวนานพอที่จะสะท้อนภาพให้เห็นถึง “พัฒนาการ” ของการเมืองไทยในยุคต่างๆ ได้เป็นอย่างดี ไม่ว่าจะเป็นยุคของรัฐบาลเผด็จการทหาร รัฐบาลพลเรือนที่สนับสนุนโดยทหาร รัฐบาลพลเรือนเต็มตัว หรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จนกระทั่งถึงปัจจุบัน พัฒนาการดังกล่าวนี้ล้วนเกิดควบคู่ไปกับพัฒนาการของโครงการก่อสร้างสนามบินที่เรามิอาจแยกออกจากกันได้ และเป็นภาพสะท้อนของกันและกันได้เป็นอย่างดี

สอง โครงการดังกล่าวเป็นโครงการที่มีตัวแสดงทางการเมืองไทยหลากหลายมากที่สุดโครงการหนึ่งของการเมืองไทย ไม่ว่าจะเป็นทหาร พรรคการเมืองและนักการเมือง หน่วยงานราชการ บริษัทเอกชน องค์กรระหว่างประเทศ รัฐบาลต่างประเทศ ภาคประชาชนและองค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) สื่อมวลชน นักศึกษาและนักวิชาการ รวมไปถึง สมาคมวิชาชีพ และด้วยตัวแสดงที่มากมายเช่นนี้ โครงการก่อสร้างสนามบินดังกล่าวจึงน่าจะสะท้อนกระบวนการทางการเมือไทยได้อย่างรอบด้าน และรัดกุมมากที่สุดโครงการหนึ่งของไทย

สาม โครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ เป็นโครงการก่อสร้างที่ใช้เงินลงทุนในครั้งเดียวเป็นจำนวนมากที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมีการก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ต่างๆ เป็นต้นมา จากรายงานของบริษัทท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) ได้แสดงตัวเลขโดยประมาณที่ลงทุนก่อสร้างสนามบินแห่งนี้ไว้ที่ประมาณ 155,000 ล้านบาท ทั้งจากเงินลงทุนของรัฐบาล และรัฐวิสาหกิจ เงินของบริษัทเอกชน และเงินกู้จำนวนมหาศาลจากต่างประเทศ (20) โครงการที่ใช้เงินมากมายมหาศาลเช่นว่านี้ย่อมทำให้โครงการดังกล่าวมีความสำคัญต่อกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เนื่องด้วยบทความนี้เป็นบทความขนาดสั้น ข้อมูลที่ผู้เขียนจะได้อธิบายต่อไปนี้เป็นการย่นย่อประวัติศาสตร์ความเป็นมา และกระบวนการทางการเมืองในการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิที่มีอยู่อย่างยาวนานให้เหลือเพียงแต่ส่วนที่จำเป็นสำหรับการตอบคำถามที่ผู้เขียนตั้งไว้เท่านั้น อันมีรายละเอียดดังต่อไปนี้… (อ่านต่อในตอนที่ 2)

บทความโดย มรุต วันทนากร นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แปซิฟิกศึกษา มหาวิทยาลัยวาเซดะ ประเทศญี่ปุ่น

(1) Fred Riggs, Thailand : The Modernization of a Bureaucratic Polity, (Honolulu : East-West Center, 1966)
(2) ทักษ์ เฉลิมเตรียรณ (เขียน), พรรณี ฉัตรพลรักษ์, ม.ร.ว.ประกายทอง สิริสุข และ ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ (แปล), การเมืองระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราทางสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์), 2548
(3) ชัยอนันต์ สมุทวณิช, “อนาคตการเมืองไทยและบทบาทของทหาร” ใน การเมือง (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์บรรณกิจ, 2520)
(4) ลิขิต ธีรเวคิน, “นโยบายแห่งชาติและผู้นำทางการเมืองไทย”, ใน สายทิพย์ สุคติพันธ์ (บรรณาธิการ), ปัญหาผู้นำกับกระบวนการกำหนดนโยบายแห่งชาติ, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2533, หน้า 45-57.
(5) สุจิต บุญบงการ, การพัฒนาทางการเมืองของไทย : ปฏิสัมพันธ์ระหว่างทหาร สถาบันทางการเมือง และการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), 2542.
(6) นรนิติ เศรษฐบุตร, “แนวคิดเกี่ยวกับบทบาทของทหารและการพัฒนาทางการเมือง, ใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ (บรรณาธิการ), รัฐศาสตร์ – การเมือง, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2542
(7) เสน่ห์ จามริก, “การเมืองไทยกับการปฏิวัติตุลาคม, ใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ (บรรณาธิการ), รัฐศาสตร์ – การเมือง, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2542
(8) ยศ สันติสมบัติ, อำนาจ บุคลิกภาพ และผู้นำการเมืองไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2533
(9) เอนก เหล่าธรรมทัศน์, มองเศรษฐกิจการเมืองไทยผ่านการเคลื่อนไหวของสมาคมธุรกิจ, (กรุงเทพฯ : คบไฟ), 2539.
(10) ณรงค์ เพชรประเสริฐ, สมาคมการค้าและหอการค้าในประเทศไทย, วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาการปกครอง, (คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2518.
(11) พัชรี สิโรรส, การเมืองของกระบวนนโยบาย : กรณีศึกษานโยบายอุตสาหกรรม รถยนต์ของไทย, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2538.
(12) เอนก เหล่าธรรมทัศน์, ม็อบมือถือ : ชนชั้นกลางและนักธุรกิจกับพัฒนาการประชาธิปไตย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ มติชน), 2536
(13) รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, (เอกสารวิชาการหมายเลข 602, คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2544.
(14) ผาสุก พงษ์ไพจิตร, “ประชาธิปไตย ประชาสิทธิ ประชาธรรม”, ใน เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (บรรณาธิการ), รู้ทันทักษิณ, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ขอคิดด้วยคน), 2547.
(15) รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จาก Thaksinomics สู่ ทักษิณาธิปไตย, (กรุงเทพฯ : openbooks), 2548. และ เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เล่ม 1, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มติชน), 2546 และ Thaksinomics ภายใต้ทักษิณาธิปไตย, ปาฐกถาในโอกาสรับตำแหน่งกีรติยาจารย์ สาขาสังคมศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีพ.ศ. 2546, วันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2548.
(16) เกษียร เตชะพีระ, “ระบอบทักษิณ” ใน ฟ้าเดียวกัน (มกราคม – มีนาคม พ.ศ. 2547)
(17) เกษม ศิริสัมพันธ์, “ทักษิณกับประชาธิปไตยในระบบพรรคการเมือง”, ใน เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (บรรณาธิการ), รู้ทันทักษิณ, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ขอคิดด้วยคน), 2547.
(18) ธีรยุทธ์ บุญมี, “การเมืองระบบทักษิณ (Thaksinocracy), ใน เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (บรรณาธิการ), รู้ทันทักษิณ, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ขอคิดด้วยคน), 2547.
(19) วิทยากร เชียงกูล, นโยบายด้านเศรษฐกิจ : การทับซ้อนของผลประโยชน์ทางธุรกิจ (Conflict of Interest), (กรุงเทพฯ : เอ.พี. กราฟิคดีไซด์และการพิมพ์), 2549.
(20) รายงานประจำปี บริษัทท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) ปี พ.ศ. 2549 และ แผ่นพับ-เอกสารเผยแพร่ทั่วไป เพื่อการประชาสัมพันธ์สนามบินสุวรรณภูมิ ก่อการเปิดใช้งานจริงในวันที่ 29 กันยายน 2549

ปฏิบัติการยึดคลื่นดาวเทียม

หลายๆ คนคงได้ยินข่าวเกี่ยวกับการบุกยึดสถานีโทรทัศน์ NBT ของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม ที่ผ่านมานี้ไปแล้วบ้างนะครับ จุดประสงค์หลักของการเข้ายึดสถานีโทรทัศน์ NBT ของกลุ่มพันธมิตรฯในครั้งนี้มีอยู่ประการเดียวคือ การเชื่อมต่อสัญญานของช่อง ASTV เข้ากับระบบการกระจายเสียงของ NBT ที่มีเครือข่ายครอบคลุมมากที่สุดในประเทศไทย และที่สำคัญเป็นฟรีทีวี ที่ทุกบ้านถ้าหากมีโทรทัศน์ก็สามารถรับชมได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีจานรับสัญญานใดๆ เพิ่มเติม

ทำไมกลุ่มพันธมิตรฯ ต้องเชื่อมต่อสัญญาน NBT?
คำตอบง่ายๆ ของคำถามนี้ก็คือ กลุ่มพันธมิตรฯ ต้องการเผยแพร่และกระจายข่าวสาร ปฏิบัติการและความเคลื่อนไหวให้ประชาชนทั่วประเทศได้รับทราบ นับว่าเป็นแผนการที่แยบยลไม่ต่างอะไรกับการทำรัฐประหารในครั้งที่ผ่านๆ มา ที่มุ่งยึดสื่อให้ได้มากที่สุด เพื่อเป็นกระบอกเสียงของฝ่ายยึดอำนาจ

พันธมิตรไปผิดที่?
เมื่อกลุ่มพันธมิตรฯ เข้าไปที่สถานีโทรทัศน์ NBT ได้ ก็พยายามหาห้องส่งสัญญานเพื่อทำการเชื่อมต่อสัญญาน แต่เมื่อพันธมิตรไปถึงก็เพิ่งรู้ว่า การมาที่สถานีโทรทัศน์ NBT ที่ถนนวิภาวดีรังสิตครั้งนี้ เป็นการมาผิดที่ซะแล้ว เพราะ NBT มิได้ใช้สถานีที่ถนนวิภาวดีรังสิต เป็นฐานในการส่งสัญญานไปยังดาวเทียม สถานี NBT ที่ถนนวิภาวดี เป็นแต่เพียงห้องส่งเท่านั้น โดยห้องส่งที่ถนนวิภาวดีจะต้องส่งสัญญานไปยังสถานี NBT ในกรุงเทพอีกแห่ง (ผู้เขียนมิอาจเปิดเผยได้) เพื่อให้สถานีแห่งนั้น เป็นฐานในการยิงสัญญานขึ้นไปยังดาวเทียม เพื่อทำการแพร่ภาพออกอากาศต่อไป

แล้วพันธมิตรทำอย่างไร?
เมื่อพันธมิตรฯ รู้ว่าไปผิดที่แล้ว ช่างเทคนิคของ ASTV ก็พยายามหาทางเชื่อมต่อสัญญานดาวเทียมโดยวิธีอื่น ช่างเทคนิค ASTV ใช้เวลาอยู่นานพยายามเชื่อมต่อสัญญานแต่ก็ไม่เป็นผล และแล้วจอภาพของ NBT ที่เป็นจอดำไปตั้งแต่ตอนที่พันธมิตรฯเข้าไปยังสถานีโทรทัศน์ NBT ก็ปรากฎและแพร่ภาพได้อีกครั้ง โดย NBT ได้ออกอากาศโดยยิงสัญญานดาวเทียมจากรถถ่ายทอดสดที่ NBT สามารถนำออกมาได้และจอดอยู่ที่ลานพระบรมรูปทรงม้า มาเป็นฐานในการถ่ายทอดแทน เมื่อกลุ่มพันธมิตรเห็นดังนั้น จึงเข้าปิดล้อมรถถ่ายทอดคันดังกล่าว เป็นเหตุให้รถถ่ายทอดต้องยอมยุติการยิงสัญญานดังกล่าว NBT พยายามหาวิธีการถ่ายทอดสัญญานใหม่ โดยพยายามใช้สถานีถ่ายทอดสัญญานในต่างจังหวัดแทน ช่างเทคนิคของกลุ่มพันธมิตรฯ พยายามเกี่ยวสัญญาน ASTV เข้ากับสัญญานที่ NBT ใช้ในการถ่ายทอดอยู่ เพื่อเป็นการรบกวนสัญญานของ NBT และ พยายามแทรกสัญญานของ ASTV แทนเพื่อให้ภาพของ ASTV ออกอากาศแทนภาพของ NBT ที่ยิงขึ้นไป ซึ่งก็ทำได้สำเร็จ เพราะทุกครั้งที่ NBT ยิงสัญญานขึ้นสู่ดาวเทียมเมื่อไร ไม่ว่าจากสถานีส่งที่ใด ก็ถูกรบกวนด้วยสัญญานของ ASTV ทุกครั้ง เราจึงเห็นว่าภาพของ NBT ในวันที่ 26 สิงหาคม ติดๆ ดับๆ ตลอดเช้าจนถึงช่วงเกือบเย็น

สงครามทางเทคนิคระหว่าง NBT กับ ASTV ดำเนินต่อไปเรื่อยๆ จนกระทั่งช่วงบ่ายของวันที่ 26 ช่างเทคนิคของ NBT ประชุมร่วมกันเพื่อแก้ไขปัญหาการถูกรบกวนสัญญานดังกล่าว และได้ข้อยุติว่าจะ “ใช้สัญญาน Analog” ในการส่งสัญญานแทนการใช้สัญญาน Digital อย่างที่ทำกันอยู่ในปัจจุบัน และทาง NBT ค่อนข้างแน่ใจว่าถ้าใช้สัญญาน Analog แล้ว กลุ่มพันธมิตรฯ จะรบกวนสัญญาน Analog ไม่ได้ เพราะ ASTV ไม่มีเครื่องส่งสัญญานแบบ Analog เนื่องจากเป็นสถานีเกิดใหม่ ที่เทคโนโลยี Analog ไม่มีใช้แล้ว เจ้าหน้าที่ NBT ก็ไปนำเครื่องส่ง Analog ที่เก็บไว้นานมาปัดฝุ่นเปิดใช้ใหม่กันอีกครั้ง ซึ่งก็ได้ผลและประสบความสำเร็จ คือ NBT สามารถออกอากาศได้อีกครั้งโดย ASTV เกี่ยวสัญญานรบกวนไม่ได้ เพราะสัญญาน Digital กับสัญญาน Analog เทคโนโลยีคนละประเภทกัน

ภาพของ NBT จึงกลับมาอีกครั้ง ถึงแม้คุณภาพของภาพและเสียงอาจจะไม่คมชัดเท่าเดิมเพราะเป็นสัญญาน Analog ไม่ใช่ Digital แต่อย่างน้อยก็สามารถออกอากาศได้อย่างราบรื่น และ ป้องกันการเชื่อมต่อสัญญานจาก ASTV ได้

สงครามแย่งชิงพื้นที่สัญญานดาวเทียมจึงจบลงด้วยประการฉะนี้ และทางกลุ่มพันธมิตรฯก็ถอนตัวออกจากสถานีโทรทัศน์ NBT ในที่สุดเวลาประมาณ 4 โมงเย็นเศษ

โดย กรกนก

ผู้ที่ออนไลน์ขณะนี้

• 74 Users Online
• Users: 69 Guests, 5 Bots

ตระกร้าหนังสือออนไลน์

ยังไม่มีสินค้าในตระกร้า!

อัตราแลกเปลี่ยนสกุลเงินต่างประเทศ

€£¥THB$
€£¥THB$

* Estimated Currency Exchange Rate

ผลงานทางวิชาการ

เปิดดูทั้งหมด | ปิดทั้งหมด

Professionals' Opinion

Get the Flash Player to see the wordTube Media Player.

หัวข้อที่เข้าชมล่าสุด

• ผลสำรวจโพลย้อนหลัง
• คู่มือการติดตามการใช้จ่ายงบประมาณจังหวัดอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

ลิงค์ผู้สนับสนุน

หัวข้อที่โพสล่าสุด

• โครงการศึกษาหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และอัตราการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการจัดการ ซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟ้า และอิเล็กทรอนิกส์ ภาคผนวก
• วิทยาภาษาถิ่น
• โครงการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเบื้องต้น กรณีสวนป่าขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้
• โครงการศึกษาหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และอัตราการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการจัดการ ซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟ้า และอิเล็กทรอนิกส์
• โครงการศึกษาหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และอัตราการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการจัดการ ซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์

ความคิดเห็นล่าสุด

• ปู เขียนว่า ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทย จากมุมมองของ ดร.โกวิทย์
• จินตนา เขียนว่า คำอธิบายกฎหมายการบริหารงานเทศบาลแนวใหม่
• หนุ่ม เขียนว่า มาตราการป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
• พระมหาเทวา เขมจิตฺโต เขียนว่า พุทธจริยศาสตร์ การวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์
• พระมหาเทวา เขมจิตฺโต เขียนว่า พุทธจริยศาสตร์ การวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์

ปฏิทินกิจกรรม

• 2010-Sep-08: การอบรมหลักสูตร\"การจัดการสารสนเทศเพื่อการบริหารและตัดสินใจ\"
• 2010-Sep-14: โครงการฝึกอบรมเรื่อง\"เทคโนโลยี CTP และการควบคุมคุณภาพแม่พิมพ์\"
• 2010-Sep-15: การอบรมหลักสูตร\"การเขียนรายงานการวิจัย\"

Copyright © 2008-2010 ศูนย์รวม งานวิจัย วิชาการ · Revolution News theme by Brian Gardner · ล็อกอิน