ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับพระราชกำหนดและการควบคุมตรวจสอบความชอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ

พฤษภาคม 28, 2009

1) บทนำ
ในขณะที่ผู้เขียนได้เขียนบทความนี้อยู่ ประเด็นหนึ่งที่อยู่ในความสนใจของสังคม คือ การตราพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 ซึ่งมีผลใช้บังคับถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา นั่นคือมีผลตั้งแต่วันที่ 13 พฤษภาคม พ.ศ. 2550 (1) ขั้นตอนต่อไปนับจากนี้ คณะรัฐมนตรีจะนำพระราชกำหนดฉบับดังกล่าวนี้เข้าสู่กระบวนพิจารณาของรัฐสภาเพื่อพิจารณาอนุมัติให้มีผลบังคับใช้มีค่าดังเช่นพระราชบัญญัติต่อไป

ผู้เขียนพิจารณาแล้ว เห็นควรเผยแพร่บทความเพื่อทำความเข้าใจในเบื้องต้นเกี่ยวกับการตราพระราชกำหนดและการควบคุมพระราชกำหนดมิให้ขัดรัฐธรรมนูญ ซึ่งน่าจะเป็นประโยชน์แก่บุคคลทั่วไปผู้สนใจ ดังมีรายละเอียดดังนี้

2) หลักการทั่วไป
จากแนวคิดเรื่องการแยกอำนาจ (La séparation des pouvoirs) นำไปสู่การแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 องค์กร ได้แก่ องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริการ และองค์กรตุลาการ ซึ่งแต่ละองค์กรต่างแยกการใช้อำนาจออกจากกันเพื่อมิให้เกิดการรวมอำนาจอันอาจจะส่งผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

องค์กรทั้งสามต่างมีภารกิจเป็นของตัวเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ที่จะกล่าวถึงในที่นี้คือ องค์กรนิติบัญญัติ ซึ่งก็คือ รัฐสภาในระบบกฎหมายไทย และองค์กรบริหารหรือที่เรียกว่ารัฐบาล ซึ่งตามหลักแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีอำนาจหน้าที่ในการริเริ่มกฎหมายได้ด้วยตนเอง การตรากฎหมายจึงเป็นภารกิจหลักของรัฐสภา เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะ ความเกี่ยวเนื่องอันชอบธรรมอย่างไม่ขาดสายระหว่างประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ที่ได้ให้ความไว้วางใจเลือกผู้แทนของตนเข้ามาทำหน้าที่ในรัฐสภาตามหลักประชาธิปไตย ซึ่งลักษณะดังกล่าวนี้เปรียบประหนึ่งการมอบอำนาจ อันเป็นอาณัติว่าประชาชนทุกคนต้องผูกพันตนในการบังคับใช้บรรดาบทกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัตินี้ แม้ว่าบางครั้งกฎหมายนี้อาจกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของตนบ้างก็ตาม (2) เราจึงอาจเรียกกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติว่าเป็นกฎหมายโดยแท้ เพราะออกจากองค์กรที่มีภารกิจโดยตรงในการตรากฎหมาย

อย่างไรก็ตาม แม้อำนาจในการริเริ่มและตรากฎหมายจะเป็นภารกิจของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่หลักดังกล่าวอาจมีข้อยกเว้นอยู่บ้างหากมีเหตุที่จำเป็นจะต้องออกกฎหมายมาใช้บังคับ เพื่อให้ทันต่อเหตุการณ์ฉุกเฉิน ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงเปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารสามารถริเริ่มและตรากฎหมายขึ้นเองได้ อันได้แก่ พระราชกำหนด (Emergency decree) ดังนั้นเราจึงอาจเรียกพระราชกำหนดว่าเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารก็ได้

ประเด็นที่ต้องพิจารณา คือ ตามหลักการแยกอำนาจการอนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถตรากฎหมายออกใช้บังคับได้เองนั้นน่าจะเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้อง เนื่องด้วยเป็นการก้าวก่ายภารกิจและขัดต่อหลักการแยกอำนาจที่ประสงค์จะป้องกันมิให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งใช้อำนาจมากกว่าหนึ่งอำนาจถึงขนาดมีผู้กล่าวว่า หลักการแยกอำนาจอาจจะถูกบ่อนทำลายไป “ก็เฉพาะแต่ในกรณีที่อำนาจทั้งปวงในแขนงหนึ่งกับอำนาจทั้งปวงในแขนงหนึ่งตกอยู่ในกำมือของบุคคลหรือองค์กรเดียวกันเท่านั้น” (The separation of powers principle is subverted only where the whole power of one department is exercised by the same hands which posses the whole power of another department) (3)

สำหรับประเด็นดังกล่าวนี้ หากพิจารณาอย่างถ้วนถี่แล้วจะพบว่า ท้ายที่สุดหากฝ่ายบริหารประกาศใช้พระราชกำหนด ฝ่ายบริหารก็จะถูกบังคับโดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญให้นำพระราชกำหนดดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการอนุมัติของรัฐสภา (ฝ่ายนิติบัญญัติ) อีกครั้งหนึ่ง ตามหลักประชาธิปไตยจึงถือว่าเป็นกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบของผู้แทนอันมีความชอบธรรมของอำนาจจากประชาชนแล้ว เช่นเดียวกันกับการตราพระราชบัญญัติตามปกติ จึงไม่เป็นการขัดต่อหลักการแยกอำนาจแต่อย่างใด

เราอาจแบ่งประเภทของพระราชกำหนดตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยออกเป็นสองประเภท ได้แก่ พระราชกำหนดทั่วไป ตามมาตรา 184 และ พระราชกำหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา ตามมาตรา 186 สำหรับในบทความนี้จะพิจารณาเฉพาะพระราชกำหนดทั่วไป

3) เงื่อนไขในการตราพระราชกำหนด
ตามความในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 184 วรรคหนึ่ง “ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันจะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศหรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ” และในวรรคสอง “การตราพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

พิจารณาจากถ้อยคำในรัฐธรรมนูญฯ แล้ว เราอาจแบ่งเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดได้ 2 ประการ คือ
1. เงื่อนไขเฉพาะเรื่อง เงื่อนไขเฉพาะเรื่องเรียกร้องให้เนื้อหาในการตราพระราชกำหนดจะต้องเกี่ยวกับเรื่อง ดังนี้ (1) การรักษาความปลอดภัยของประเทศ (2) การรักษาความปลอดภัยสาธารณะ (3) ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ (4) การป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ
2. เงื่อนไขด้านความจำเป็น การอนุญาตให้ฝ่ายบริหารสามารถออกกฎหมายได้ ทั้งๆ ที่มิใช่ภารกิจโดยตรงของตน อาจถือได้ว่าเป็นข้อยกเว้นทางด้านหน้าที่เป็นการชั่วคราว ซึ่งการจะกระทำเช่นนี้ได้จะต้องมีเหตุสำคัญๆ อันมิอาจจะรอกระบวนการนิติบัญญัติตามปกติได้ ดังนั้น เงื่อนไขด้านความจำเป็น จึงเป็นเงื่อนไขอันหนึ่ง ที่เงื่อนไขในการออกพระราชกำหนดเรียกร้องให้ต้องมีอยู่ในขณะที่ฝ่ายบริหารตระเตรียมจะออกพระราชกำหนด โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 184 วรรคสองได้ใช้ถ้อยคำว่า “กรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่ฝ่ายบริหารจะตราพระราชกำหนดมาใช้บังคับ จะต้องมีเงื่อนไขทั้งสองประการเกิดขึ้นในเวลาที่พร้อมกัน จะขาดอันใดอันหนึ่งเสียมิได้ อาทิเช่น หากเป็นพระราชกำหนดที่เกี่ยวกับความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ (เงื่อนไขเฉพาะเรื่อง) จะต้องปรากฎว่าในขณะที่จะมีการตราพระราชกำหนดดังกล่าวมีกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ (เงื่อนไขด้านความจำเป็น) กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากมิได้มีการตราพระราชกำหนดดังกล่าวออกใช้บังคับจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประเทศ ซึ่งการตรวจสอบว่ามีเหตุทั้งสองประการเกิดขึ้นพร้อมกันหรือไม่ ถือเป็นพันธกิจของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะกล่าวในหัวข้อต่อๆ ไป

4) การพิจารณาพระราชกำหนดโดยรัฐสภา
ตามที่ได้กล่าวไว้แล้วในข้างต้น ภารกิจในการตรากฎหมายย่อมเป็นขององค์กรนิติบัญญัติตามหลักการแยกอำนาจ แต่หากมีกรณีจำเป็น รัฐธรรมนูญก็อาจให้ฝ่ายบริหารตราพระราชกำหนดออกใช้บังคับได้ ซึ่งเมื่อได้ตราบังคับใช้แล้ว ตามหลักประชาธิปไตย มีหลักย่อยหลักหนึ่งที่เรียกว่าหลักการปกครอง โดยผู้แทนได้เรียกร้องให้บรรดาบทบัญญัติที่ออกใช้บังคับกับประชาชนจะต้องผ่านการพิจารณาของผู้แทน ที่มีที่มาจากความเห็นชอบของประชาชน (การเลือกตั้ง) ดังนั้น คณะรัฐมนตรี (ฝ่ายบริหาร) จะต้องนำพระราชบัญญัติดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการอนุมัติของรัฐสภาเพื่อทำให้พระราชกำหนดผ่านการพิจารณาจากผู้แทนของประชาชน เพื่อเป็นไปตามหลักนิติรัฐ (État de droit) และหลักประชาธิปไตยอันเป็นหลักการพื้นฐานของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

รายละเอียดในการนำพระราชกำหนดเข้าสู่การพิจารณาขององค์กรนิติบัญญัติ รวมทั้งผลของการพิจารณาไม่ว่าจะอนุมัติหรือไม่นั้น ได้กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรคสามเป็นต้นไป ความดังนี้ “ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุมและการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติ หรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นตกไป แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น

หากพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่งมีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหรือ ยกเลิกบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด และพระราชกำหนดนั้นต้องตกไปตามวรรคสาม ให้บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีอยู่ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก มีผลใช้บังคับต่อไปนับแต่วันที่การไม่อนุมัติพระราชกำหนดนั้นมีผล

ถ้าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาอนุมัติพระราชกำหนดนั้น หรือถ้าวุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติต่อไป

การอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนด ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในกรณีไม่อนุมัติ ให้มีผลตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา การพิจารณาพระราชกำหนดของสภาผู้แทนราษฎรและของวุฒิสภาในกรณียืนยันการอนุมัติพระราชกำหนด จะต้องกระทำในโอกาสแรกที่มีการประชุมสภานั้นๆ”

ข้อสังเกตของผู้เขียนพบว่า โดยทั่วไปแล้วนั้น มักเข้าใจผิดถ้อยคำ ให้พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติต่อไป โดยมักจะเข้าใจผิดแปลความว่า ให้พระราชกำหนดที่ผ่านการอนุมัติแล้ว เปลี่ยนชื่อเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งที่ถูกต้องนั้น ต้องหมายความว่า ให้พระราชกำหนดที่ผ่านการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัติมีศักดิ์และค่าในการบังคับใช้เท่ากับพระราชบัญญัติ แต่ยังคงชื่อเป็นพระราชกำหนดเช่นเดิม ตัวอย่างเช่น พระราชกำหนดการบริหารบ้านเมืองในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ซึ่งได้รับการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัติมาตั้งแต่ พ.ศ. 2548 แล้ว โดยมิได้มีการเปลี่ยนชื่อเป็นพระราชบัญญัติแต่อย่างใด

5) การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกำหนดโดยศาลรัฐธรรมนูญ
หลักนิติรัฐ (État de droit) เรียกร้องให้มีการควบคุมตรวจสอบความชอบของการกระทำ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติโดยฝ่ายตุลาการ สำหรับประเทศไทยใช้ระบบศาลคู่ที่นอกจากจะมีศาลยุติธรรม ศาลปกครองแล้ว ยังมีศาลรัฐธรรมนูญ (5) ซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบการกระทำที่มีเขตอำนาจพิจารณาความชอบขององค์กรที่ใช้อำนาจโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ

โดยที่มาตรา 185 รัฐธรรมนูญ เปิดโอกาสให้ ก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้อนุมัติ พระราชกำหนดใด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองประการดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในข้างต้น และให้ประธานแห่งสภานั้นส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญภายใน 3 วันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยแล้ว ให้ศาลรัฐธรรมนูญแจ้งคำวินิจฉัยนั้นไปยังประธานแห่งสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา

เมื่อประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภาได้รับความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้รอการพิจารณาพระราชกำหนดนั้นไว้ก่อนจนกว่าจะได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองประการ ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลบังคับมาแต่ต้น โดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด

แต่เดิม รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 ไม่เปิดโอกาสให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเงื่อนไขที่ว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ คงวินิจฉัยได้เพียงแค่พระราชกำหนดนั้นๆ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัยของประเทศ, การรักษาความปลอดภัยสาธารณะ, ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือการป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ หรือไม่ การเพิ่มเขตอำนาจให้แก่ศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เป็นสิ่งที่ดี อันถือเป็นหลักประกันนิติฐานะของประชาชนอีกประการหนึ่ง

6) บทส่งท้าย
ขณะเขียนบทความอยู่นี้ (26 พฤษภาคม 2552) พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 กำลังอยู่ในขั้นตอนการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าแนวทางคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญออกมาเป็นเช่นไร ผู้เขียนเห็นว่า ย่อมส่งผลกระทบโดยรวมต่อเศรษฐกิจของประเทศไม่มากก็น้อย

อย่างไรก็ตาม บทความนี้มิได้มีวัตถุประสงค์วิพากษ์วิจารณ์กรณีดังกล่าว แต่หากมุ่งที่จะเผยแพร่ความรู้เข้าความใจทั่วไปในเบื้องต้นเกี่ยวกับพระราชกำหนด และเสริมสร้างความเข้าใจอันดีในเรื่องภารกิจอีกรูปแบบหนึ่งขององค์กรฝ่ายบริหาร ที่นอกจะมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารประเทศแล้ว ยังมีอำนาจในการริเริ่มกฎหมายที่เรียกว่าพระราชกำหนดได้ด้วยตัวเองอีกด้วย และหากมีโอกาสในคราวต่อไป ผู้เขียนจะวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญสำหรับกรณีพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 เท่าที่โอกาสและเวลาจะอำนวย

บทความโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
น.บ. (ธรรมศาสตร์)
ป.วิชาว่าความ (สภาทนายความ)
นักศึกษาโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตกฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด

(1) โปรดดูรายละเอียดของพระกำหนดดังกล่าวใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 126 ตอนที่ 28ก หน้า 1
(2) อย่างไรก็ตาม กฎหมายที่จะออกมากระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้นั้นจะต้องไม่ขัดต่อหลักนิติรัฐ (État de droit)
(3) Martin Shapior and Douglas S.Hobles, The Polites of Constitutional Law ใน วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, ลักษณะเฉพาะของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและรัฐสภาในระบบรัฐสภาของประเทศอังกฤษ, วารสารนิติศาสตร์ ฉบับที่ 3 ปีที่ 14 หน้า 126.
(4) โดยส่วนตัวแล้วผู้เขียนยังเห็นว่าการมีศาลรัฐธรรมนูญเกิดขึ้น ยังมิอาจจะกล่าวอย่างชัดแจ้งได้ว่าเป็นการเกิดขึ้นของระบบศาลคู่

Share and Enjoy: