บทวิเคราะห์: คดีมาบตาพุด ถูกใจแต่อาจไม่ถูกต้อง

พฤษภาคม 12, 2009

บทนำ
โดยที่ศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษากรณีประชาชนฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ละเลยต่อหน้าที่และร้องขอให้ประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ หากท่านที่ติดตามข่าวสารอยู่ก็พอที่จะผ่านหูผ่านตาไปบ้าง อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้มีประเด็นทางวิชาการที่เป็นข้อสงสัยให้ต้องพิจารณาอยู่ประการ หนึ่งคือ คำพิพากษาของศาลปกครองระยอง (ชั้นต้น) ดังกล่าวนี้ ขัดต่อหลักนิติรัฐ (État de droit) ที่เรียกร้องให้ฝ่ายตุลาการต้องสำรวมตนไม่เข้าไปก้าวล่วงการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร (ฝ่ายปกครอง) หรือไม่? และอย่างไร?

ข้อเท็จจริงของคดี
ผู้ร้องได้ฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติต่อศาลปกครองระยอง (ศาลชั้นต้น) ในฐานละเลยต่อหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และขอให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษตามความในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ตามความในมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติว่า “ในกรณีที่ปรากฏว่าท้องที่ใดมีปัญหามลพิษซึ่งมีแนวโน้มว่าจะร้ายแรงถึงขนาดเป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดให้ท้องที่นั้นเป็นเขตควบคุมมลพิษเพื่อดำเนินการควบคุม ลด และขจัดมลพิษได้” ศาลปกครองระยองได้มีคำพิพากษาศาลปกครองที่ 192/2550 สั่งให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ ภายใน 60 วันนับแต่มีคำพิพากษา (3 มีนาคม 2552)

คำพิพากษาขัดกับหลักนิติรัฐหรือไม่?
หลักนิติรัฐ (État de droit) เรียกร้องให้มีการแบ่งแยกอำนาจระหว่างฝ่ายบริการ ฝ่ายตุลาการ และฝ่ายนิติบัญญัติ โดยอำนาจทั้ง 3 จะต้องมีลักษณะตรวจสอบ และถ่วงดุล (Check and Balance) ซึ่งกันและกันได้ โดยมองเตสกิเออร์ได้กล่าวไว้ในวรรณกรรมเรื่อง จิตวิญญาณแห่งกฎหมาย (I’Esprit des lois) อย่างน่าฟังว่า การปล่อยให้องค์กรใดองค์หนึ่ง ใช้อำนาจมากกว่าหนึ่งอำนาจ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนย่อมถูกกระทบกระเทือนอย่างแน่แท้ แก่นทางความคิดที่สะท้อนผ่านวรรณกรรมดังกล่าว เป็นข้อยืนยันอย่างชัดเจนว่า มองเตสกิเออร์ใช้เกณฑ์องค์กรเป็นหลักในการแบ่งแยกอำนาจ (1)

หลักย่อยหลักหนึ่งในหลักนิติรัฐ คือ หลักการกระทำทางตุลาการต้องชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหลักการนี้เรียกร้องให้ฝ่ายตุลาการต้องสำรวมตนไม่ไปก้าวล่วงใช้อำนาจในทางบริหาร (ฝ่ายปกครอง) และนิติบัญญัติ อีกทั้งต้องไม่ริเริ่มการใช้อำนาจวินิจฉัยอรรถคดีโดยไม่มีผู้ร้องขอ นอกจากนี้ ฝ่ายตุลาการต้องเป็นอิสระ ปราศจากการก้าวก่ายหรือแทรกแซงจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้น เราควรระมัดระวังมิให้ฝ่ายตุลาการก้าวล่วงอำนาจฝ่ายบริหาร มิเช่นนั้นจะเป็นกรณีที่เรามีการปกครองโดยตุลาการ (Gorvernement des Judge)
พิจารณาจากกรณีมาบตาพุด ด้วยความเคารพต่อศาลปกครองระยอง ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับคำพิพากษานี้ เพราะ

ประการแรก ตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 (2) ที่กำหนดขอบเขตการบังคับตามคำพิพากษานั้น ศาลปกครองไม่สามารถออกคำพิพากษาให้ฝ่ายปกครองกระทำการใดๆ ที่เป็นข่ายของดุลพินิจได้ อีกทั้งยังไม่สามารถพิพากษาเป็นการสั่งการฝ่ายปกครองได้ ดังนั้น กรณีนี้ ศาลปกครองระยองจึงไม่สามารถมีคำพิพากษากำหนดให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีประกาศให้มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ เพราะเป็นดุลพินิจที่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติจะเลือกใช้มาตรการที่เหมาะสมในการกำกับดูแลบริเวณที่เกิดมลพิษ

ประการที่สอง เนื่องด้วยประเด็นเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมเป็นกรณีที่ต้องใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านในการพิจารณาสภาพของปัญหาสิ่งแวดล้อม และหลักทางวิชาการที่จะบำบัด บรรเทา หรือขจัดปัญหาดังกล่าวได้ ด้วยความเคารพ ผู้เขียนเห็นว่า ศาลปกครองมิใช่องค์ผู้เชี่ยวชาญทางด้านนี้ แม้จะมีการแบ่งหน่วยงานภายในศาลปกครองเป็นแผนกคดีสิ่งแวดล้อมก็ตาม ดังนั้น การที่ศาลปกครองก้าวล่วงเข้ามาพิจารณาถึงข้อเท็จจริง ที่ต้องใช้ความรู้ทางวิชาการสิ่งแวดล้อม จึงเป็นเรื่องที่ไม่สมควรกระทำ อีกทั้งนานาประเทศที่มีศาลปกครองก็เป็นที่ทราบกันดีว่า ศาลปกครองพยายามเป็นอย่างยิ่งที่จะหลีกเลี่ยง ไม่ตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายปกครองในเรื่องที่ต้องใช้ความชำนาญเฉพาะด้าน เว้นเสียแต่ว่า การใช้ดุลพินิจนั้นจะถึงขนาดเห็นได้ประจักษ์โดยสำนึกของวิญญูชนว่าผิดพลาด อย่างร้ายแรง

ประการที่สาม จากการศึกษาคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ผ่านมา มีกรณีที่คล้ายกัน พอเป็นบรรทัดฐานได้คือ คำพิพากษาศาลปกครองที่ อ.541/2551 ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ในคดีนี้บริเวณข้างบ้านพักของผู้ฟ้องคดีเป็นโรงฆ่าสัตว์ (สุกร) ของผู้ถูกฟ้อง ซึ่งมูลสัตว์, เสียงร้องของสัตว์ และกลิ่นต่างๆรบกวนทำให้ผู้ฟ้องคดีเดือดร้อนรำคาญ ศาลปกครองพิจารณาตามความในพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มาตรา 25 ประกอบมาตรา 36 สรุปความว่า หากเกิดเหตุเดือดร้อนรำคาญขึ้น เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจที่จะออกคำสั่งเป็นหนังสือให้บุคคลที่เป็นต้นเหตุหรือเกี่ยวข้องระงับหรือป้องกันเหตุนั้นได้ ดังนั้น ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่น (นายกเทศมนตรี) ออกคำสั่งหรือกำหนดมาตรการใดๆ ให้ระงับเหตุดังกล่าว

คำพิพากษานี้เป็นตัวอย่างที่ดีที่ศาลปกครองเคารพดุลพินิจของฝ่ายปกครอง โดยศาลได้พิพากษาเพียงว่าฝ่ายปกครองต้องทำตามหน้าที่ที่ตนละเลย แต่ให้อิสระในการเลือกใช้มาตรการตามที่ตนเห็นสมควรได้ ในทางตรงกันข้าม คดีมาบตาพุด ศาลปกครองระยองพิพากษาเป็นการสั่งให้ทำ ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องเท่าไหร่นัก

บทสรุป
คดีสิ่งแวดล้อมถือเป็นคดีมหาชนที่ส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนเป็นอันมาก ไม่ว่าเป็นประชาชนที่อาศัยอยู่บริเวณนั้นๆ หรือผู้ประกอบการ และภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้อง การพิจารณาคดีประเภทนี้จึงได้รับความสนใจเป็นอย่างมากจากสังคม

อย่างไรก็ตาม บางครั้งที่ศาลพิจารณาวินิจฉัยให้ประชาชนชนะคดี อาจเป็นที่พอใจแก่สังคมและรู้สึกว่าเป็นธรรมอย่างที่สุด แต่บางครั้งกลับหลงลืมไปว่า ความถูกใจนั้น อาจไม่ใช่ความถูกต้องก็เป็นได้

ในฐานะที่ ฝ่ายตุลาการเหมือนเขตเงาสลัวแห่งการตรวจสอบ (3) เพราะหลักความเป็นอิสระของฝ่ายปกครองอันเป็นหลักการย่อยของหลักนิติรัฐได้ประกันการถูกแทรกแซงจากอำนาจอื่นๆ แต่เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและหลักการทางกฎหมายโดยแท้ เรามิควรดูดายให้ความถูกต้องและหลักนิติรัฐถูกบิดเบือนไป เพราะอคติแห่งความพอใจ หากเป็นเช่นนั้นฤา เราจะมีฝ่ายปกครองเป็นตุลาการและเราอาจถูกปกครองโดยตุลาการ (Gorvernement des Judge) ก็ได้

บทความโดย กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร
น.บ. (ธรรมศาสตร์)
ป.วิชาว่าความ (สภาทนายความ)
นักศึกษาโครงการประกาศนียบัตรบัณฑิตกฎหมายมหาชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด

1) มีนักวิชาการหลายคนเห็นว่าไม่ควรใช้เกณฑ์องค์กรในการแบ่ง ได้แก่ อ.ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์

2) มาตรา 72 ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้
(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมดหรือบางส่วนในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
(2) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
(3) สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการโดยจะกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขอื่นๆ ไว้ด้วยก็ได้ ในกรณีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(4) สั่งให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่เกี่ยวข้อง ในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่
(5) สั่งให้บุคคลกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย

3) เป็นคำที่ รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ใช้ในการให้สัมภาษณ์รายการ Political Utopia, http://www.siamintelligence.com/worachet_interview/

Share and Enjoy: