ความลำเอียงของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอนที่ 3 - จบ)

พฤษภาคม 6, 2009

ลักษณะเฉพาะของรัฐไทย: พิเคราะห์จากบทบาทของรัฐในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม
อาจสรุปลักษณะบางประการของรัฐไทย ได้ดังนี้
1. รัฐไทยเป็นรัฐที่แตกกระจาย (Fragmented)
2. บทบาทของรัฐไทยเป็นไปอย่างไม่สม่ำเสมอ (Uneven)
3. รัฐไทยเป็นรัฐที่ไร้ขีดความสามารถ (Incompetent)

1. รัฐไทยเป็นรัฐที่แตกกระจาย (Fragmented)
เมื่อรัฐได้แทรกแซงภาคส่วนใดๆ ก็ตาม จะมีหน่วยราชการที่รับผิดชอบโดยตรงในการกำหนดและปฏิบัตินโยบาย และมาตรการต่างๆ ในการแทรกแซงต่อภาคส่วนนั้นๆ ทั้งนี้ การดำเนินนโยบายของหน่วยราชการดังกล่าว เป็นไปโดยอิสระซึ่งอาจจินตนาการถึงลักษณะเช่นนี้ว่า รัฐไทยประกอบไปด้วยรัฐย่อยๆ จำนวนหนึ่งบรรจุอยู่ภายในรัฐ โดยรัฐย่อยๆ เหล่านั้นไม่ขึ้นต่อกัน นอกจากนี้ยังไม่มีหน่วยราชการใดที่ทำหน้าที่ในการประสานการปฏิบัตินโยบายต่างๆให้มีความเป็นเอกภาพ จากการศึกษาพบว่ามีหน่วยราชการจำนวนมากที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม เช่น กรมการค้าต่างประเทศรับผิดชอบเรื่องการอนุญาต ส่งออกข้าว การจัดเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าว องค์การตลาดเพื่อเกษตรกรรับผิดชอบเรื่องการแทรกแซงตลาดการค้าข้าวเปลือก องค์การคลังสินค้ารับผิดชอบเรื่องการแทรกแซงตลาดการค้าข้าวสาร กรมศุลกากรรับผิดชอบเรื่องการจัดเก็บอากรขาออกยางพารา สำนักงานกองทุนสงเคราะห์การ ทำสวนยาง รับผิดชอบเรื่องการสงเคราะห์การปลูกแทน องค์การสวนยางรับผิดชอบเรื่องการดำเนินงานทำสวนยางและการผลิตยาง สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายรับผิดชอบเรื่อง การจัดแบ่งผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทรายตามระบบแบ่งปันผลประโยชน์ ภายใต้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนรับผิดชอบเรื่องการออกบัตรส่งเสริมการลงทุน กรมโรงงานอุตสาหกรรมรับผิดชอบเรื่องการ ออกใบอนุญาตตั้งโรงงานอุตสาหกรรม สำนักงานเศรษฐกิจการคลังรับผิดชอบเรื่อง การคืนภาษีแก่ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก กระทรวงอุตสาหกรรมรับผิดชอบเรื่องการบังคับใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศ

2. บทบาทของรัฐไทยเป็นไปอย่างไม่สม่ำเสมอ (Uneven)
รัฐไทยกดขี่ชาวนาและชาวสวนยาง แต่กลับอุดหนุนชาวไร่อ้อยทั้งที่เป็นเกษตรกรเหมือนกัน รัฐเลือกที่จะอุดหนุนและคุ้มครองอุตสาหกรรมบางประเภท เช่น รถยนต์และเครื่อง ใช้ไฟฟ้า แต่ไม่อุดหนุนและคุ้มครองอุตสาหกรรมบางประเภท เช่น การแปรรูปอาหาร นอกจากนี้การดำเนินงานของรัฐประสบความสำเร็จในนโยบายหนึ่ง แต่กลับล้มเหลวในอีกนโยบายหนึ่ง เช่น รัฐมีความสามารถในการจัดเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าว แต่ล้มเหลวในการพยุงราคาข้าว ลักษณะเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึงความไม่สม่ำเสมอของบทบาทของรัฐ ทั้งในแง่ของการเลือกบทบาทและในแง่ของขีดความสามารถในการแสดงบทบาท

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบระหว่างช่วงเวลาจะพบว่า รัฐเลือกดำเนินนโยบายหนึ่งในช่วงเวลาหนึ่งและเลือกอีกนโยบายหนึ่งเมื่อเวลาผ่านไป เช่น ในบางปีรัฐได้ดำเนินการพยุงราคาข้าวโดยใช้วิธีแทรกแซงตลาดข้าวเปลือก แต่ในบางปีกลับใช้วิธีแทรกแซงตลาดข้าวสาร หรือ ก่อนหน้าการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร พ.ศ. 2517 รัฐใช้วิธีเก็บค่าพรีเมี่ยมจากข้าวส่งออก แต่ภายหลังกลับใช้วิธีบังคับซื้อข้าวสำรองจากผู้ส่งออกข้าว ทั้งนี้ การเลือกใช้นโยบายและมาตรการต่างๆเป็นไปอย่างไม่มีหลักเกณฑ์ ซึ่งลักษณะเช่นนี้ ทำให้เห็นถึงความไม่คงเส้นคงวาในการแสดงบทบาท หรือกล่าวได้ว่าบทบาทของรัฐไทยในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม ไม่มีแบบแผนที่แน่นอน ซึ่งเมื่อผนวกความไร้แบบแผนกับลักษณะ แตกกระจายของรัฐอาจกล่าวได้ว่าบทบาทของรัฐเป็นไปอย่างปราศจากทิศทาง

3. รัฐไทยเป็นรัฐที่ไร้ขีดความสามารถ(Incompetent)
ความไร้ขีดความสามารถของรัฐไทยเห็นได้จากการปฏิบัตินโยบายต่างๆ ที่ไม่ประสบความสำเร็จตามเป้าหมาย ทั้งแง่ของนโยบายใดนโยบายหนึ่งและในแง่ของความขัดแย้งในเป้าหมายของนโยบาย ตัวอย่างเช่น ในการแทรกแซงตลาดการค้าข้าวรัฐไม่ประสบความสำเร็จในการ ยกระดับราคาเพราะเหตุว่าปริมาณที่รับซื้อมีจำนวนน้อยเมื่อเปรียบเทียบกับผลผลิตทั้งหมด ซึ่งความจริงข้อนี้เป็นไปในลักษณะเดียวกันเมื่อรัฐดำเนินการแทรกแซงตลาดการค้ายางพารา ส่วนในกรณีของการแทรกแซงอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายปรากฏว่า รัฐมิได้ให้ความสนใจในการควบคุมและจำกัดกำลังการผลิตรวมของโรงงานน้ำตาลทรายภายในประเทศ ส่งผลให้ปริมาณผลผลิตน้ำตาลทรายเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ก่อให้เกิดภาวะผลผลิตล้นเกินทำให้ต้องระบายผลผลิตส่วนเกินออกไปจำหน่ายยังตลาดโลก ทำให้ชาวไร่อ้อยได้รับราคาอ้อยที่ต่ำ และเกิดภาระต่อ ผู้บริโภคภายในประเทศ ที่ต้องซื้อน้ำตาลทรายในราคาที่สูงกว่าราคาในตลาดโลกเพื่ออุดหนุน อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งในท้ายที่สุดภาวะผลผลิตล้นเกินได้ส่งผลย้อนกลับมา สั่นคลอนเสถียรภาพของระบบแบ่งปันผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย

นอกจากการที่รัฐไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของนโยบายแล้ว การดำเนินการของรัฐตามนโยบายและมาตรการต่างๆยังก่อให้เกิดการรั่วไหลและความสูญเปล่า เช่น ข้าวที่รับซื้อเพื่อพยุงราคาเสียหายเนื่องจากการเก็บรักษา การรั่วไหลของผลประโยชน์จากการดำเนินโครงการ แทรกแซงตลาดการค้าข้าวเปลือกไปสู่พ่อค้าข้าวและโรงสี ภาระดอกเบี้ยจากการดำเนินโครงการแทรกแซงตลาดยางพารา การอุดหนุนกิจการอุตสาหกรรมที่เกินจำเป็นโดยรัฐให้ทั้งความคุ้มครองจากการตั้งกำแพงภาษีและสิทธิประโยชน์จากการส่งเสริมการลงทุนพร้อมกันไปในขณะเดียวกัน

ในส่วนของความขัดแย้งในเป้าหมายของนโยบาย เห็นได้จากการที่รัฐได้ดำเนินนโยบายที่มีเป้าหมายขัดแย้งกันพร้อมๆ กันไปในเวลาเดียวกัน ซึ่งผลของการดำเนินนโยบายหนึ่งย่อมไป หักล้างผลของการดำเนินนโยบายอีกอันหนึ่ง เช่น ในขณะที่รัฐเก็บค่าพรีเมี่ยมจากข้าวที่ส่งออกซึ่งมีผลในการกดราคาข้าวภายในประเทศ รัฐกลับพยายามดำเนินมาตรการพยุงราคาข้าวโดยการรับซื้อข้าวตามจุดแทรกแซง ซึ่งการดำเนินนโยบายทั้งสองอย่างนี้พร้อมๆ กันย่อมมิอาจยกระดับราคาข้าวให้สูงขึ้นได้ หรือในขณะที่เกิดปัญหาราคายางพาราตกต่ำรัฐได้ดำเนินการตั้งจุดรับซื้อเพื่อแทรกแซงตลาดยางพารา เพื่อยกระดับราคาให้สูงขึ้น แต่รัฐกลับมิได้ให้ความสนใจในการควบคุมปริมาณผลผลิตที่จะเข้าสู่ตลาด และได้ดำเนินการสงเคราะห์การปลูกแทนอย่างต่อเนื่อง ซึ่งย่อมส่งผลในการเพิ่มผลผลิตต่อไร่และเพิ่มผลผลิตโดยรวมที่จะเข้าสู่ตลาด ซึ่งทำให้การยกระดับราคายางพารามิอาจประสบผลสำเร็จได้

ความลงท้าย
แนวคิดว่าด้วยขั้วตรงข้ามระหว่างรัฐกับตลาด (Dichotomy of “State versus Market”) ชี้ให้เห็นวิธีการมองความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับตลาดของตามทัศนะของเศรษฐศาสตร์ นีโอคลาสสิก ซึ่งมีรากฐานมาจากแนวคิดแบบเสรีนิยม กล่าวคือ แนวคิดแบบเสรีนิยมมองว่ากลไกตลาด (Market Mechanism) เป็นเครื่องมือที่ดีที่สุดในการจัดสรรทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด มิเช่นนั้น ก็เป็นไปในลักษณะสุดโต่งอีกข้างหนึ่งคือหากรัฐเข้ามาแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ จะก่อให้เกิดการบิดเบือนและความไร้ประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากร

แต่จากประสบการณ์ของญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน มีผลทำให้การแบ่งแยกในลักษณะขั้วตรงข้ามดังกล่าว เกิดความเลือนลาง เพราะรัฐสามารถแสดงบทบาทอย่างสำคัญในการกำหนดการจัดสรรทรัพยกรและนำไปสู่ความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจซึ่งหมายถึงการก้าวข้ามขั้วตรงข้ามนี้ และนำไปสู่การเปลี่ยนจากคำถามที่ว่า รัฐแทรกแซงมากน้อยเพียงไร (How Much?) ไปสู่คำถามที่ว่า การแทรกแซงของรัฐเป็นประเภทใด (33) (What kind of state involvement?)

บทบาทของรัฐในการเก็บภาษีจากภาคเกษตรกรรม และการอุดหนุนคุ้มครองภาคอุตสาหกรรมมิใช่ความบกพร่องผิดพลาดในตัวเอง (34) ถ้ารัฐได้จัดสรรรายได้จากภาษีที่จัดเก็บได้กลับไปใช้จ่ายในลักษณะที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อภาคเกษตรกรรม และการอุดหนุนคุ้มครองภาค อุตสาหกรรมก่อให้เกิดผลดีในการพัฒนาเศรษฐกิจต่อส่วนรวม อย่างไรก็ตามในกรณีของไทยรัฐ มิได้มีบทบาทดังเช่นที่กล่าว ความลำเอียงของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยจึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่ารัฐไทยปฏิบัติต่อภาคเศรษฐกิจต่างๆไม่เท่าเทียมกัน บทบาทที่รัฐได้กระทำ มีผลในการลงโทษภาคเกษตรกรรม ซึ่งประกอบด้วยคนส่วนใหญ่ของประเทศ ในทางตรงกันข้าม รัฐกลับให้การอุดหนุนและคุ้มครองผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรม ซึ่งผลประโยชน์ตกอยู่กับคนส่วนน้อย และการอุดหนุนคุ้มครองก็มิได้นำไปสู่ความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรม

ความลำเอียงของรัฐไทยชี้ให้เห็นว่า บทบาทที่รัฐไทยได้กระทำในการพัฒนาเศรษฐกิจมีความเป็นอิสระ (Autonomous) โดยรัฐสามารถ กำหนด เลือก และปฏิบัตินโยบายที่มีความแตกต่างกันออกไปเมื่อได้เข้าแทรกแซงภาคเศรษฐกิจต่างๆ โดยนัยนี้กลุ่มผลประโยชน์ที่อยู่นอกรัฐจึงมิอาจต่อรองกับรัฐไทยได้ เพราะรัฐไทย มิใช่ผลรวมของการต่อรองระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ และรัฐไทยมิได้ถูกผลักไปในทิศทางต่างๆตามความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์

ในการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมา รัฐไทยมีบทบาทอย่างสำคัญในการก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในระบบเศรษฐกิจของประเทศ และบทบาทของรัฐมีผลต่อการกำหนดการจัดสรรทรัพยากร อย่างไรก็ตามความอิสระของรัฐไทย มิได้ดำรงอยู่ควบคู่กับขีดความสามารถ (Capacity) ของรัฐ ซึ่งสะท้อนผ่านการที่รัฐมิอาจประสบความสำเร็จในการดำเนินนโยบายต่างๆ ทั้งในลักษณะรายภาคและโดยภาพรวมของการพัฒนาเศรษฐกิจ

บทความโดย เกรียงชัย ปึงประวัติ นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แอฟริกาศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

33) Peter B. Evans , Embedded Autonomy : States and Industrial Tranformation, p. 11.
34) รัฐญี่ปุ่น และไต้หวัน เคยผ่านประสบการณ์ในการเก็บภาษีจากภาคเกษตรกรรมมาก่อน
ในกรณีของไต้หวันโปรดดู Robert Wade, Governing the Market : Economic Theory and The Role of Government in East Asian Industrialization, p76 - 77.

Share and Enjoy: