ความลำเอียงของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอนที่ 2)

เมษายน 18, 2009

ในช่วงเวลาแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมา กระบวนการกำหนดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจของญี่ปุ่น เกิดขึ้นในท่ามกลางของความสัมพันธ์ระหว่าง ข้าราชการ นักการเมืองจากพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democratic Party; LDP) และผู้บริหารธุรกิจเอกชน ซึ่งทั้งสามฝ่ายเป็นคนกลุ่มเดียวกัน (19) ในขณะที่เกาหลีใต้และไต้หวัน กระบวนการกำหนดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจอยู่ภายใต้สภาวะแวดล้อมทางการเมืองในระบอบอำนาจนิยม (20) (Authoritarianism) กล่าวคือ เกาหลีใต้ปกครองด้วยรัฐบาลทหารที่มาจากการทำรัฐประหาร ในขณะที่ไต้หวันปกครองโดยพรรคการเมืองพรรคเดียว คือ พรรค “ก๊กมินตั๋ง” ภายใต้กฎอัยการศึก กล่าวโดยเปรียบเทียบการกำหนดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจของญี่ปุ่น มีความเป็นเสรีนิยม และการปรึกษาหารือระหว่างรัฐและเอกชนมากกว่าในกรณีของเกาหลีใต้และไต้หวัน ซึ่งความสัมพันธ์ระหว่างรัฐเอกชนมีลักษณะเป็นแบบบนลงล่าง (Top down) อย่างไรก็ตาม นโยบายที่รัฐทั้งสามได้กำหนดขึ้นจะมีลักษณะของการชี้นำทิศทางให้แก่ภาคเอกชนไปปฏิบัติ แม้กระทั่งในกรณีของญี่ปุ่นซึ่งมีแนวปฏิบัติที่สำคัญ ได้แก่ การชี้นำทางปกครอง (Administrtive Guidance) ซึ่งส่งผลให้กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมมีอำนาจอย่างมาก (21) ในการเข้าแทรกแซงและกำหนดแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมของภาคเอกชน

ลักษณะเด่นในการพัฒนาอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น ไต้หวัน และเกาหลีใต้ คือ การที่รัฐสามารถกำหนดขั้นตอนในการพัฒนาอุตสาหกรรม จากอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้าไปสู่ อุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก จากอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นไปสู่อุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น (22) เช่น การเปลี่ยนจากอุตสาหกรรมสิ่งทอ ไปสู่ อุตสาหกรรมเครื่องใช้ไฟฟ้า รถยนต์ เหล็กกล้า การต่อเรือ ปิโครเคมี และอุตสาหกรรมที่ใช้ความรู้เข้มข้น (Knowledge Intensive Industry) ทั้งนี้รัฐทั้งสามมีบทบาทอย่างสำคัญในการส่งเสริมการวิจัยและพัฒนา(Research and Development; R&D) เพื่อนำมาใช้ในการปรับปรุงประสิทธิภาพและยกระดับเทคโนโลยีในการผลิตของภาค อุตสาหกรรม

ความลำเอียงของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
รัฐไทยมิอาจจัดได้ว่าเป็นรัฐมุ่งพัฒนา (Developmental State) เพราะรัฐไทยได้เก็บภาษีส่งออกจากผลผลิตทางการเกษตรอันได้แก่ข้าว และยางพาราอย่างหนัก ซึ่งมีผลในการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจออกจากภาคเกษตรกรรม กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในกรณีของข้าว และยางพาราพฤติกรรมของรัฐไทยเป็นไปในทางเบียดเบียน ฉกฉวย และถือเอาประโยชน์แต่ถ่ายเดียว (23) (Predator) ในทางตรงกันข้ามก็มิอาจกล่าวได้ว่ารัฐไทยเป็นรัฐกดขี่ (Predatory State) เพราะรัฐไทยได้ให้การ คุ้มครองและอุดหนุนต่อภาคอุตสาหกรรม ดังนั้นจึงสรุปได้ว่ารัฐไทยเป็นรัฐที่อยู่ระหว่างกลาง (Intermediate State) ระหว่างรัฐมุ่งพัฒนาและรัฐกดขี่

รัฐไทยได้เก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวซึ่งมีลักษณะเป็นอากรขาออก (Export Duty) จากการ ส่งออกข้าวมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2498 ตราบจนถึงปี พ.ศ. 2529 ซึ่งมีผลทำให้ราคาข้าวที่ชาวนาได้รับต่ำกว่าราคาข้าวในกรณีที่มิได้มีการเก็บค่าพรีเมี่ยม ส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากภาคการผลิตข้าวที่รัฐได้ดูดซับออกไปนี้มีมูลค่าประมาณ 28,525,690,300 บาท (24)

รัฐไทยได้เก็บอากรขาออกยางพารามาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2478 ตราบจนถึงปี พ.ศ. 2533 ซึ่งมีผลทำให้ราคายางพาราที่ชาวสวนได้รับต่ำกว่ากรณีที่มิได้มีการเก็บอากรขาออก โดยมูลค่าของอากรขาออกที่รัฐจัดเก็บในระหว่างปี พ.ศ. 2511 ถึงปี พ.ศ. 2533 มีมูลค่าประมาณ 15,217,927,939 บาท (25)

ในกรณีของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย แม้ว่าชาวไร่อ้อยจะได้รับประโยชน์จากการอุดหนุนของรัฐ แต่อย่างไรก็ตามยังมีประเด็นที่ควรแก่การพิจารณาเพิ่มเติม 2 ประการ คือ ประการแรก เมื่อเปรียบเทียบกับผลประโยชน์ที่โรงงานน้ำตาลได้รับ ชาวไร่อ้อยย่อมได้รับผลประโยชน์น้อยกว่าโดยเปรียบเทียบ ทั้งนี้ เพราะโรงงานน้ำตาลมีช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์เพิ่มเติม ภายใต้ช่องโหว่ของระบบแบ่งปันผลประโยชน์ เช่น การลักลอบจำหน่ายน้ำตาลทรายภายในประเทศเกินกว่าโควต้าที่ได้รับการจัดสรร (26) การรับซื้ออ้อยจากชาวไร่ในราคาที่ต่ำกว่าความเป็นจริง (27) กอปรกับการกำหนดราคาอ้อยอยู่ปลายสุดของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย โดยราคาอ้อยคำนวณจากรายได้ทั้งหมดของอุตสาหกรรมหาร ด้วยปริมาณผลผลิตอ้อยทั้งหมดที่ส่งเข้าหีบในโรงงานน้ำตาลในปีการผลิตนั้น ดังนั้น ชาวไร่อ้อยจึงเป็นเพียงผู้รับราคาซึ่งถูกกำหนดภายใต้ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ ประการที่สอง ภาระการอุดหนุนที่รัฐได้ให้ต่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย ย่อมตกอยู่กับผู้บริโภค ในลักษณะของการที่ต้องซื้อน้ำตาลทรายในราคาที่สูงกว่าในกรณีที่มีการเปิดเสรีตลาดการค้าน้ำตาลทราย โดยในระหว่างปี พ.ศ. 2528 - 2544 ภาระของ ผู้บริโภคดังกล่าวนี้มีมูลค่าประมาณปีละ 7,001,230,400 บาท (28)

กล่าวในอีกทางหนึ่ง เมื่อได้เข้าแทรกแซงภาคอุตสาหกรรม รัฐได้ให้การอุดหนุนและความคุ้มครองแก่ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรมผ่านนโยบายและมาตรการนานัปการ ในช่วงต้นของการพัฒนาเศรษฐกิจรัฐได้ตั้งกำแพงภาษี เพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้าเพื่อทดแทนการนำเข้า โดยโครงสร้างของพิกัดอัตราภาษีศุลกากรในปี พ.ศ. 2514 มีผลในการให้ความคุ้มครอง สินค้าอุปโภคบริโภคมากกว่าสินค้าขั้นกลางและมากกว่าสินค้าเครื่องจักร พร้อมๆ กันนั้น รัฐก็ได้ให้สิทธิและประโยชน์ผ่านนโยบายส่งเสริมการลงทุน เช่น การยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลในช่วงเริ่มต้นของการดำเนินกิจการ การยกเว้นอากรขาเข้าเครื่องจักร ซึ่งกิจการอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้า ทดแทนการนำเข้าย่อมอาศัยตลาดภายในประเทศเป็นหลัก การได้รับความคุ้มครองจากการตั้งกำแพงภาษีก็เป็นการเพียงพอแล้วที่จะทำให้กิจการนั้นดำเนินการต่อไปได้ ดังนั้น การดำเนินนโยบายส่งเสริมการลงทุนควบคู่ไปกับการตั้งกำแพงภาษีเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมทดแทนการ นำเข้า จึงเป็นการดำเนินนโยบายที่เกินความจำเป็น ซึ่งส่งผลให้ผู้ผลิตที่ไม่มีประสิทธิภาพ และมีต้นทุนการผลิตสูงสามารถดำเนินกิจการต่อไปได้และทำให้ผู้บริโภคภายในประเทศต้องซื้อสินค้า อุตสาหกรรมในราคาแพง หรือได้รับสินค้าที่มีคุณภาพต่ำ

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่ง จากการดำเนินบทบาทของรัฐไทยในการแทรกแซงภาคอุตสาหกรรม คือการที่รัฐขาดยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมและนโยบายอุตสาหกรรม ดังนั้น รัฐไทยจึงมิได้มีบทบาทในการชี้นำทิศทางการผลิตแก่ภาคอุตสาหกรรมดังเช่นรัฐมุ่งพัฒนาในเอเชียตะวันออก ในขณะเดียวกัน กิจการอุตสาหกรรมก็มิอาจยกระดับเทคโนโลยีในการผลิตไปสู่ระดับที่สูงขึ้นได้ เพราะเหตุว่า การพัฒนาเทคโนโลยีมีความคืบหน้าน้อยทำให้ประสิทธิภาพการผลิตใน ภาคอุตสาหกรรมโดยรวมมีอัตราการเพิ่มต่ำ (29) ค่าใช้จ่ายเพื่อการวิจัยและพัฒนาอยู่ในระดับต่ำ (30) และพึ่งพาเทคโนโลยีจากต่างประเทศ ทั้งนี้การเติบโตของอุตสาหกรรมส่วนใหญ่เป็นการอาศัยการเพิ่มขึ้นของปัจจัยทุนและแรงงานเป็นหลัก (31)

นอกจากนี้การพัฒนาอุตสาหกรรมของไทยที่ผ่านมา มิได้ดูดซับแรงงานออกภาคเกษตรกรรมมากเท่าที่ควรโดยประชากรส่วนใหญ่ของประเทศไทยยังคงประกอบอาชีพเกษตรกรรม การจ้างงานในสาขาเกษตรกรรมลดลงจากร้อยละ 82.3 ในปี 2503 เหลือร้อยละ 42.8 ในปี 2543 แต่การจ้างงานในสาขาอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 4.2 ในปี 2503 เป็นเพียงร้อยละ 19 ในปี 2543 (32)

หากกล่าวโดยเปรียบเทียบกับบทบาทของรัฐมุ่งพัฒนาอันได้แก่ญี่ปุ่น เกาหลีใต้และไต้หวัน จะพบว่าบทบาทที่รัฐไทยได้กระทำในการแทรกแซงภาคเกษตรกรรมและภาค อุตสาหกรรมมีความแตกต่างจากบทบาทที่รัฐญี่ปุ่น เกาลีใต้ และไต้หวันได้กระทำในการพัฒนา อุตสาหกรรมซึ่งนำไปสู่ผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน กล่าวคือ รัฐไทยไม่ประสบความสำเร็จในการชี้นำให้เกิดการพัฒนาอุตสาหกรรมดังเช่นญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน แต่ประเด็นที่สำคัญคือรัฐไทยในบริบทของการพัฒนาเศรษฐกิจมีบทบาทและโครงสร้างที่มีลักษณะเฉพาะตัวดังจะได้กล่าวถึงต่อไป… (อ่านตอนจบในตอนที่ 3 )

บทความโดย เกรียงชัย ปึงประวัติ นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แอฟริกาศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

(19) เนื่องจากข้าราชการในกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมได้ลาออกก่อนครบกำหนดอายุเกษียณราชการ เพื่อไปทำงานเป็นผู้บริหารในบริษัทเอกชน หรือ ลงสมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคเสรีประชาธิปไตยเพื่อก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งทางการเมือง
(20) ในปัจจุบันระบอบการเมืองของทั้งสองประเทศได้เปลี่ยนไปสู่ระบอบเสรีประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งแล้ว
(21) Chalmers Johnson , MITI and The Japanese Miracle : The Growth of Industrial Policy,1925 - 1975 , 318 - 319.
(22) Ibid. 309.
(23) แม้ว่าในบางกรณีรัฐไทยจะได้ดำเนินการช่วยเหลือชาวนาและชาวสวนยาง เช่น การพยุงราคาข้าว โครงการแทรกแซงตลาดยางพารา แต่พฤติกรรมเหล่านี้เป็นไปในทางวาทะถ้อยแถลง(Rhetoric)มากกว่าที่จะมีผลในทางปฏิบัติ โดยมาตรการทั้งหลายที่รัฐได้ดำเนินการเพื่อการนี้เป็นไปในทางที่ไร้ประสิทธิผลและก่อให้เกิดความสูญเปล่า ดังนั้นจึงมิอาจกล่าวได้ว่า บทบาทในการ”ช่วยเหลือ” ของรัฐได้ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อชาวนาและชาวสวนยางโดยส่วนใหญ่อย่างแท้จริง
(24) เป็นมูลค่าตามราคาที่เป็นตัวเงินในแต่ละปี โดยที่ยังมิได้ปรับด้วยดัชนีราคา
(25) เป็นมูลค่าตามราคาที่เป็นตัวเงินในแต่ละปี โดยที่ยังมิได้ปรับด้วยดัชนีราคา
(26) เนื่องจากราคาน้ำตาลทรายภายในประเทศสูงกว่าราคาน้ำตาลทรายในตลาดโลก
(27) เพื่อการนี้โรงงานน้ำตาลได้ใช้วิธีการที่ต่างกันไป เช่น การวัดค่าความหวานของอ้อยให้ต่ำกว่าความเป็นจริง การหักค่าอ้อยสกปรก อ้อยยอดยาว อ้อยไฟไหม้ มากกว่าความเป็นจริง เป็นต้น
(28) เป็นมูลค่าตามราคาที่เป็นตัวเงินในแต่ละปี โดยที่ยังมิได้ปรับด้วยดัชนีราคา
(29) ธรรมวิทย์ เทอดอุดมธรรม และ พีระ เจริญพร. “การพัฒนาอุตสาหกรรมและเทคโนโลยีของไทยในรอบห้าทศวรรษ,” ใน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. การสัมมนาทางวิชาการประจำปี2545เรื่อง ห้าทศวรรษภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของไทย,(กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545,) น. 7-58.
(30) เรื่องเดียวกัน. น. 7-50. อนึ่งค่าใช้จ่ายในการวิจัยและพัฒนาของไทยในปี 2539 มีมูลค่าเพียง5,528 ล้านบาท คิดเป็นเพียงร้อยละ 0.18 ของรายได้ประชาชาติ ซึ่งอยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศ พัฒนาแล้วซึ่งอยู่ที่ระดับร้อยละ 2 - 3 นอกจากนี้ในจำนวนเงินดังกล่าวเป็นค่าใช้จ่ายในการวิจัยและพัฒนาของภาคเอกชนเพียงร้อยละ 12
(31) เรื่องเดียวกัน. น. 7-58 - 7-59.
(32) ปราณี ทินกร, “ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในช่วงสี่ทศวรรษของการพัฒนาประเทศ: 2540 - 2544 ,” น. 4-16.

Share and Enjoy: