ความลำเอียงของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอนที่ 1)

กุมภาพันธ์ 10, 2009

ภายหลังการปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ประเทศไทยได้เริ่มดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจตามแนวทางของธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและพัฒนาการ ดังปรากฏหลักฐานจากรายงานของคณะสำรวจที่ได้เข้ามาสำรวจสภาวะเศรษฐกิจของประเทศไทยเรื่องโครงการพัฒนาสาธารณะสำหรับประเทศไทย (A Public Development Program for Thailand) ซึ่งตีพิมพ์เมื่อ ปี พ.ศ. 2502 โดยสาระสำคัญบางประการของรายงานฉบับนี้ต่อมาได้ปรากฏอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1 ซึ่งประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2504

ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอันเนื่องมาจากการดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย ในช่วงเวลาดังกล่าวคือการเปลี่ยนแปลงในระดับรากฐานของระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ แต่เดิม ในทศวรรษที่ 2490 ระบบเศรษฐกิจไทยมีลักษณะเป็นระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมราชการ (Bureaucratic Capitalism) ได้เปลี่ยนไปสู่ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมที่เปิดโอกาสให้ภาคเอกชน เข้ามาเป็นผู้ประกอบการในระบบเศรษฐกิจ ความเปลี่ยนแปลงนี้ดำเนินไปพร้อมๆ กับการที่รัฐส่งเสริมการลงทุนแก่กิจการอุตสาหกรรมทั้งที่เป็นของชาวไทยและชาวต่างประเทศซึ่งมีจุดมุ่งหมายในการบ่มเพาะกิจการอุตสาหกรรมภายในประเทศ

วิถีทางในการพัฒนาเศรษฐกิจที่รัฐไทยเลือกใช้ คือ การพัฒนาแบบไม่สมดุลโดยมุ่งเน้นไปที่การพัฒนาภาคอุตสาหกรรม การพัฒนาแบบไม่สมดุลนี้วางอยู่บนพื้นฐานของแนวคิดที่ว่า การมุ่งพัฒนาภาคอุตสาหกรรม จะก่อให้เกิดผลในการเหนี่ยวนำให้เกิดการพัฒนาในภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ไปด้วย และในบั้นปลาย จะส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจโดยส่วนรวม และแนวคิดที่ว่าเมื่อเกิดการพัฒนาเศรษฐกิจจะก่อให้เกิดผลของการไหลรินลงสู่เบื้องล่าง (Trickle Down Effect) ซึ่งหมายถึงการที่ผลได้จากความจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจ จะไหลล้นจากผู้มีรายได้มากไปสู่ผู้มีรายได้น้อย ซึ่งมีนัยว่าผลดีอันเกิดแต่การพัฒนาเศรษฐกิจจะทำให้ประชาชนทุกส่วนได้รับประโยชน์ โดยถ้วนหน้ากัน

แม้ว่าผลจากการพัฒนาเศรษฐกิจ จะทำให้อัตราส่วนความยากจนของไทยตามเกณฑ์การวัดความยากจนสัมบูรณ์ (Absolute Poverty) ลดลดก็ตาม (1) แต่การกระจายรายได้กลับมีความ เหลื่อมล้ำมากขึ้นโดยในปี 2543 กลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้สูงสุดมีส่วนแบ่งรายได้สูงถึงร้อยละ 57.8 (2) นอกจากนี้วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ยังได้ทำให้อัตราส่วนคนยากจน เพิ่มขึ้น (3) ดังนั้นถ้าพิจารณาในแง่การกระจายรายได้จะเห็นถึงความขัดแย้งกันอย่างรุนแรงระหว่างความเป็นจริงกับแนวคิดเรื่องผลของการไหลรินลงสู่เบื้องล่าง

นอกจากปัญหาในเรื่องการกระจายรายได้แล้ว การพัฒนาแบบไม่สมดุลยังก่อให้เกิดสภาพการณ์ของทวิลักษณ์ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งหมายถึง ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างภาค เกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม กล่าวคือ ในทางหนึ่งสภาวะราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำเป็นปรากฏการณ์ปกติที่เกิดขึ้นเป็นประจำในฤดูกาลเก็บเกี่ยวซึ่งตามมาด้วยปัญหาหนี้สิน และการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร แต่ในอีกทางหนึ่งภาคอุตสาหกรรมกลับได้รับการอุดหนุนอย่างอเนกประการจากรัฐทั้งสิทธิประโยชน์จากการส่งเสริมการลงทุน และการตั้งกำแพงภาษีเพื่อ คุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศ นอกจากนี้ผลประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจได้กระจุกตัวอยู่ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล

การพัฒนาแบบไม่สมดุล และผลที่ตามมาดังที่ได้กล่าวข้างต้นมิอาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากการแสดงบทบาทของรัฐไทย ซึ่งตลอดช่วงระยะเวลาในการพัฒนาเศรษฐกิจรัฐไทยได้ลำเอียงเข้าข้างภาคอุตสาหกรรมมากกว่าภาคเกษตรกรรม กล่าวคือ รัฐลงโทษภาคเกษตรกรรมโดยการเก็บภาษีจากผลผลิตทางการเกษตรที่ส่งออก ซึ่งมีผลในการดูดซับส่วนเกินทางเศรษฐกิจออกจากภาคเกษตรกรรม แต่รัฐกลับให้การอุดหนุนภาคอุตสาหกรรม ดังนั้น การศึกษาบทบาทของรัฐไทยในบริบทของการพัฒนาเศรษฐกิจโดยเปรียบเทียบระหว่างบทบาทที่รัฐไทยได้แทรกแซงภาคเกษตรกรรมกับบทบาทที่ได้แทรกแซงภาคอุตสาหกรรมว่า มีลักษณะอย่างไร ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงในแต่ละภาคส่วนอย่างไร และส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศอย่างไร จะช่วยให้สามารถอธิบายประเด็นปัญหาเรื่องความลำเอียงของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจไทยให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น

แนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยบทบาทของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ

แนวคิดแบบเสรีนิยม - พหุนิยม (Liberal - Pluralism) กล่าวถึงบทบาทของรัฐในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมว่า รัฐควรจะมีบทบาทน้อยที่สุด (4) และปล่อยให้กลไกตลาดได้ทำงาน ซึ่งแนวคิดนี้วางอยู่บนพื้นฐานความเชื่อเรื่องความบรรสานสอดคล้องแห่งผลประโยชน์ (Harmony of Interest) กล่าวคือ ถ้าเปิดโอกาสให้ปัจเจกชนสามารถรวมกลุ่มเพื่อต่อรองผลประโยชน์ของตนจะก่อให้เกิดผลดีที่สุดต่อสังคม (5) ดังนั้นในมุมมองแบบเสรีนิยม - พหุนิยม รัฐจึงเป็นเพียงผลรวมที่เกิดจากการผลักดันและต่อรองระหว่างกลุ่มผลประโยชน์

ในอีกทางหนึ่ง Theda Skocpol ได้เสนอให้นำรัฐกลับเข้ามาพิจารณาในการศึกษาทางสังคมศาสตร์ (6) โดยการสำรวจและรวบรวมผลงานศึกษาวิจัยเกี่ยวกับบทบาทของรัฐต่างๆ โดยที่ผลงานเหล่านั้นมีมุมมองต่อรัฐในฐานะที่รัฐเป็นตัวแสดงที่มีความเป็นอิสระ (State as Autonomous Actor) มีอิทธิพล และส่งผลกระทบต่อส่วนอื่นๆของสังคม ข้อเสนอของ Skocpol นับว่าเป็น มุมมองที่ตรงกันข้ามกับแนวคิดแบบเสรีนิยม - พหุนิยม

ในแง่บทบาทของรัฐตามข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ Ha joon Chang ได้ศึกษาประวัติศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ (7) เช่น สหราชอาณาจักร เนเธอร์แลนด์ สหรัฐอเมริกา เยอรมนี พบว่ารัฐได้เข้ามามีบทบาทแทรกแซงในการพัฒนาเศรษฐกิจมากบ้างน้อยบ้างแตกต่างกันออกไป แม้กระทั่งประเทศที่เป็นที่เข้าใจกันในปัจจุบันว่า สนับสนุนระบบกลไกตลาด และการค้าเสรีดังเช่น สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกานั้น ในอดีตก็ได้เคยเข้าแทรกแซงภาคอุตสาหกรรมในลักษณะที่ตรงกันข้ามกับระบบกลไกตลาด และการค้าเสรี เช่น การใช้นโยบายอุดหนุนอุตสาหกรรมทารก (Infant Industry Protection) หรือนโยบายอุดหนุนการส่งออก (Export Subsidies)

ในหนังสือชื่อ Embedded Autonomy: States and Industrial Tranformation Peter B. Evans ได้ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของบทบาทของรัฐต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยได้ศึกษาเปรียบเทียบบทบาทของรัฐที่มีต่ออุตสาหกรรมเทคโนโลยีสารสนเทศ (8) (Information Technology Industry) ของเกาหลีใต้ บราซิล และอินเดีย ซึ่งพบว่า บทบาทของรัฐส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงในอุตสาหกรรมเทคโนโลยีสารสนเทศและบทบาทที่แตกต่างกัน ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างกัน โดยบทบาทของรัฐในกรณีของเกาหลีใต้ได้ส่งผลที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับกรณีของบราซิล และอินเดีย

Evans ได้จำแนกรัฐออกเป็น 3 ประเภท โดยอาศัยเกณฑ์ในเรื่องผลที่เกิดขึ้นจากการที่รัฐเข้าแทรกแซงในการพัฒนาเศรษฐกิจ ได้แก่
1. รัฐมุ่งพัฒนา (Developmental State) ซึ่งได้แก่ กรณีที่บทบาทของรัฐได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดี โดยได้ยกตัวอย่าง ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน (9)
2. รัฐกดขี่ (Predatory State) ซึ่งได้แก่ กรณีที่บทบาทของรัฐเป็นไปในลักษณะกดขี่ขูดรีด โดยได้ยกตัวอย่าง ซาอีร์ (10)
3. รัฐที่อยู่ระหว่างกลาง (Intermediate State) ระหว่างรัฐมุ่งพัฒนาและรัฐกดขี่ ซึ่งได้ยกตัวอย่าง บราซิล และ อินเดีย (11)

ลักษณะของรัฐที่ถูกจัดว่าเป็นรัฐมุ่งพัฒนาตามการจัดประเภทของ Evans สามารถนำมาใช้ประโยชน์เพื่อเป็นกรอบในการพิจารณาเปรียบเทียบ กับบทบาทของรัฐไทยในการพัฒนาเศรษฐกิจว่า บทบาทของรัฐไทยกับบทบาทของรัฐมุ่งพัฒนามีความเหมือนหรือแตกต่างกัน และได้นำไปสู่ผลที่เหมือนหรือแตกต่างกันอย่างไร

คำว่ารัฐมุ่งพัฒนา (Developmental State) ถูกกล่าวถึงเป็นครั้งแรกในงานเขียนของ Chalmer Johnson เรื่อง MITI and The Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy,1925 - 1975 (12) ซึ่งได้อธิบายความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น โดยมีจุดเน้นของการศึกษาวิจัยอยู่ที่กระบวนการกำหนดนโยบายของกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of Internation Trade and Industry; MITI)

Johnson ได้ให้อรรถาธิบายความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศญี่ปุ่นว่า เกิดจากปัจจัยหลายประการ ได้แก่ การมีหน่วยงานนำทาง (Pilot Agency) คือ กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม การมีข้าราชการที่มีความสามารถสูง การมีนโยบายอุตสาหกรรมที่แน่นอน และมีการกำหนดทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมตามลำดับแห่งเวลา (Sequencing) การที่รัฐแสดงบทบาทเป็นผู้ชี้นำ (Dirigiste) ภาคเอกชนในการกำหนดแนวทางในการพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งแนวทางการอธิบายเช่นนี้ ต่อมาได้ถูกนำมาใช้ในการอธิบายความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมของเกาหลีใต้ (13) และไต้หวัน (14)

ในกรณีของญี่ปุ่นกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry; MITI) นับว่าเป็นหน่วยงานนำทาง (Pilot Agency) ในการพัฒนาเศรษฐกิจในเกาหลีใต้หน่วยงานนำทาง คือ คณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจ (Economic Planning Board; EPB) และในส่วนของไต้หวันหน่วยงานนำทางได้แก่ (15) สภาวางแผนเศรษฐกิจและการพัฒนา (Council for Economic and Development; CEPD) และสำนักงานพัฒนาอุตสาหกรรม (16) (Industrial Development Bureau) หน่วยงานนำทางเหล่านี้ทำหน้าที่เป็น “คลังสมอง” (Think Tank) กำหนดเส้นทางในการพัฒนาเศรษฐกิจ กำหนดประเภทของอุตสาหกรรมที่จะส่งเสริม (17) และเป็นส่วนยอดของระบบราชการที่ทำหน้าที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจ ข้าราชการของหน่วยงานเหล่านี้มีความสามารถอย่างสูง (Talent) ในการบริหารจัดการ โดยที่ข้าราชการเหล่านี้สำเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศ ในกรณีของญี่ปุ่น ได้แก่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยโตเกียว ในกรณีของไต้หวัน ได้แก่ มหาวิทยาลัยแห่งชาติไต้หวัน (18) (Taiwan National University)… (อ่านต่อในตอนที่ 2)

บทความโดย เกรียงชัย ปึงประวัติ นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แอฟริกาศึกษา มหาวิทยาลัยเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น

(1) อัตราส่วนคนยากจนลดลงจากร้อยละ 57 ในปี 2505/06 เหลือร้อยละ 14.2 ในปี 2543 โปรดดู ปราณี ทินกร, “ความเปลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในช่วงสี่ทศวรรษของการพัฒนาประเทศ: 2540 - 2544 ,” ใน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. การสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2545 เรื่อง ห้าทศวรรษภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของไทย,(กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545) น. 4-21 และ 4-61.
(2) ปราณี ทินกร, “ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ในช่วงสี่ทศวรรษของการพัฒนาประเทศ: 2540 - 2544 ,” น. 4-34 และ 4-61. อนึ่งกลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้ต่ำสุดมีส่วนแบ่งรายได้ลดลงจากร้อยละ 6 ในปี 2518/19 เหลือเพียงร้อยละ 3.9 ในปี 2543 ในทางตรงกันข้ามกลุ่มประชากรร้อยละ 20 ที่มีรายได้สูงสุดมีส่วนแบ่งรายได้เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 49.2 ในปี 2518/19 เป็นร้อยละ 57.8 ในปี 2543.
(3) เรื่องเดียวกัน. น. 4-21 และ 4-61. โดยที่อัตราส่วนคนยากจนเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 11.2 ในปี 2539 เป็นร้อยละ 14.2 ในปี 2543.
(4) Alfred Stepan, The State and Society: Peru in Comparative Perspective (New Jersey : Princeton University Press , 1978) , p. 8.
(5) Ibid. p. 7.
(6) Theda Skocpol, “Bringing The State Back In: Strategies of Analysis in Current Research,” in Peter B. Evans, Dietrich Reuschemeyer and Theda Skocpol (Editors). Bringing the State Back In (New York: Cambridge University Press, 1985), p 3 - 37.
(7) Ha Joon Chang, Kicking Away The Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (London: Anthem Press, 2002)
(8) Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Tranformation (Princeton: Princeton University Press, 1995)
(9) Ibid. p. 47 - 60.
(10) Ibid. p. 45 - 47.
(11) Ibid. p. 60 - 70.
(12) Chalmers Johnson, MITI and The Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925 - 1975 (Stanford: Stanford University Press, 1982)
(13) Alice H. Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization (New York: Oxford University Press, 1989)
(14) Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and The Role of Government in East Asian Industrialization (New Jersey: Princeton University Press, 1990)
(15) Ibid. 196.
(16) เป็นหน่วยงานสังกัดกระทรวงเศรษฐการ (Ministry of Economics Affairs)
(17) Ibid. 195.
(18) Ibid. 217.