วังวนของทหารในการเมืองไทย : ศึกษาผ่านโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ (ตอนที่ 1)

พฤศจิกายน 22, 2008

การเมืองไทยตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา ดูเหมือนจะมีความเปลี่ยนแปลงไปเป็นในทางประชาธิปไตยมากขึ้น การศึกษาวิจัยทางรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์หลายชิ้นบ่งชี้ว่า กระบวนการทางการเมือง และกระบวนการในการกำหนดนโยบายของไทยเปลี่ยนแปลงไปจากทหารและระบบราชการ ผู้เคยมีบทบาทและอิทธิพลมากในกระบวนการทางการเมืองของไทย กลายมาเป็นการเมืองของนักธุรกิจการเมือง และกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ในขณะเดียวกันการเมืองไทยก็มีพื้นที่ให้กับการเมืองภาคประชาชนและประชาสังคมมากขึ้นอย่างเป็นลำดับ

ผู้เขียนพบว่า การศึกษาวิจัยกระบวนการทางการเมืองของไทยนับตั้งแต่ยุค พ.ศ. 2500 เป็นต้นมา สามารถแบ่งได้อย่างน้อย 4 ยุค คือ หนึ่ง ยุค พ.ศ. 2500 – 2516 หรือ ยุคที่เรามักเรียกกันว่ายุคเผด็จการทหาร โดยที่มี “ทหาร”และ “ระบบราชการ” เป็นกลไกสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายของรัฐ ดังเช่นที่ Fred Riggs ได้สรุปไว้ในงานของเขาเรื่อง “Thailand : The Modernization of a Bureaucratic Polity” ว่าการเมืองไทยเป็นการเมืองของระบบราชการ หรืออามาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity)

กระบวนการทางการเมือง หรือ กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของไทย ล้วนอยู่ภายใต้อิทธิพลของข้าราชการที่นำโดยทหาร โดยที่ภาคส่วนอื่นๆ แทบจะไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองเลย แม้นว่าประเทศไทยจะเข้าสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 แล้วก็ตาม(1) หรืองานของ ทักษ์ เฉลิมเตรียรณ เรื่อง “การเมืองระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ” ที่ได้ตอกย้ำและแสดงให้เห็นว่าการเมืองไทยในช่วงระยะเวลาดังกล่าวเป็นการเมืองของผู้นำทหารโดยแท้ และสรุปว่าโครงสร้างสังคมการเมืองไทยแบ่งออกเป็น 3 ชั้น ได้แก่ รัฐบาล ข้าราชการ และประชาชน โดยที่รัฐบาลทำหน้าที่เป็นแก่นนำสังคมการเมือง ทำหน้าที่เปรียบเสมือนพ่อขุน ข้าราชการเป็นผู้ถ่ายทอดนโยบายไปสู่การปฏิบัติ รวมถึงการกำหนดนโยบายส่วนใหญ่ของประเทศ และประชาชนทำหน้าที่เป็นผู้ตาม หรือลูกผู้อยู่ใต้การปกครอง(2) นอกจากนี้ยังมีงานของนักวิชาการอีกหลายท่าน เช่น ชัยอนันต์ สมุทรวาณิช (3), ลิขิต ธีรเวคิน (4), สุจิต บุญบงการ (5), นรนิติ เศรษฐบุตร (6), เสน่ห์ จามริก (7), ยศ สันติสมบัติ (8) ฯลฯ ที่สรุปในทำนองว่า กระบวนการทางการเมืองไทยในช่วงระยะเวลาดังกล่าวเป็น “การเมืองของอามาตยาธิปไตยภายใต้ระบอบอำนาจนิยมโดยทหาร”

การศึกษาในยุคที่ สอง คือ ช่วง พ.ศ. 2516 – 2531 การศึกษาวิจัยส่วนใหญ่เริ่มอธิบายการเมืองไทยในลักษณะที่แตกต่างกันออกไปจากการอธิบายการเมืองไทยในช่วงที่ผ่านมา กล่าวคือ เริ่มมีการท้าทายแนวคิดอามาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity) ที่ Riggs ใช้ในการอธิบายการเมืองไทยมากขึ้น เช่น งานของ มนตรี เจนวิทย์การ ที่มองว่าการเมืองไทยภายหลังเหตุการณ์เดือนตุลาคม พ.ศ. 2516 การเมืองไทยมีลักษณะที่เรียกว่าเป็น State Corporatism (ภาคีรัฐสังคม) หรือ Limited Pluralism (พหูนิยมแบบจำกัด) มากกว่าที่จะเป็น Bureaucratic Polity โดย มนตรี อธิบายว่า กลุ่มธุรกิจและสมาคมการค้าและหอการค้าไทยเริ่มเข้าสู่กระบวนการทางการเมืองมากขึ้น โดยที่ระบบราชการและทหารมิได้เป็นผู้กำหนดนโยบายแต่เพียงฝ่ายเดียวอีกต่อไป อย่างไรก็ตามบทบาทของกลุ่มธุรกิจที่เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายก็มีบทบาทจำกัด และยังอยู่ภายใต้การควบคุมจากรัฐอยู่เป็นอันมาก นอกจากงานของ มนตรี แล้ว ก็ยังมีงานของนักวิชาการอีกหลายคนที่มองการเมืองไทยเปลี่ยนแปลงไป เช่น เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (9), ณรงค์ เพชรประเสริฐ (10), พัชรี สิโรรส (11) ที่มองว่า การเมืองของระบบราชการมิได้ครอบงำกระบวนการทางการเมืองของไทยแต่เพียงฝ่ายเดียวเหมือนในอดีตที่ผ่านมา ในทางตรงกันข้ามบทบาทของสมาคมหอการค้า และหอการค้าในประเทศไทย มีเพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ดังที่ อเนก ใช้คำว่า ภาคีรัฐสังคม (Liberal Corporatism)

การศึกษาการเมืองไทย ยุคที่ สาม เป็นการศึกษาการเมืองไทยระหว่างปี พ.ศ. 2531 – 2540 การศึกษากระบวนการทางการเมืองไทยในช่วงนี้ มองว่า การเมืองไทยกำลังเข้าสู่ยุคธุรกิจการเมืองอย่างเต็มรูปแบบ “นักการเมือง” และ “นักเลือกตั้ง” มีบทบาททางการเมืองมากกว่า “ทหาร” (ยกเว้นในช่วงระยะเวลาสั้นๆ ในช่วง ปี พ.ศ. 2534 – 2535 ที่เกิดการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ) นักธุรกิจจำนวนมากเข้าสู่วงการเมืองผ่านกลไกที่เราเรียกว่า “การเลือกตั้ง” หรือ “นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง” การศึกษาการเมืองไทยในช่วงนี้มีงานวิชาการหลักที่มีอิทธิพลทางความคิดต่อแวดวงการศึกษารัฐศาสตร์หลายชิ้น เช่น งานของ เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (12) หรือ งานของ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (13) เป็นต้น

การศึกษาการเมืองไทยใน ยุคที่ สี่ คือ การศึกษาการเมืองไทยภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 และการเกิด “ปรากฎการณ์ทางการเมืองใหม่” จนถึงการรัฐประหาร ปี พ.ศ. 2549 ที่กลุ่มทุนระดับชาติสามารถเข้ามามีบทบาททางการเมืองไทยได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพียงกลุ่มเดียว ซึ่งมีสายสัมพันธ์กับกลุ่มทุนพันธมิตรอื่นๆ อีกไม่กี่กลุ่มทุน ผ่านพรรคการเมืองใหญ่เพียงพรรคเดียว ซึ่งแตกต่างจากการเมืองช่วงก่อนหน้า ที่นักธุรกิจและกลุ่มทุนท้องถิ่นเข้ามาในกระบวนการทางการเมืองในลักษณะ “แบ่งสรร” หรือ “กระจาย” ผลประโยชน์ระหว่างกันและไม่มีกลุ่มทุนใดสามารถผูกขาดกระบวนการทางการเมืองได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ตามการศึกษาของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร (14), รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (15), เกษียร เตชะพีระ (16), เกษม ศิริสัมพันธ์ (17), ธีรยุทธ บุญมี (18) และวิทยากร เชียงกุล (19) เป็นต้น

จากการศึกษาการเมืองไทยในยุคต่างๆ ที่ผ่านมาเราพบว่า การเมืองไทยมีพัฒนาการเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นเป็นลำดับ แม้หลายฝ่ายจะวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็น “ประชาธิปไตยบิดเบี้ยว” หรือไม่เป็นประชาธิปไตยที่แท้จริงอย่างที่หลายฝ่ายคาดหวังไว้ก็ตาม

คำถามสำคัญของบทความนี้ก็คือ กระบวนการทางการเมืองและการกำหนดนโยบายของไทยหลุดพ้นจากลักษณะของการเมืองที่ประเทศไทยเคยประสบเมื่อ 50 ปีที่แล้วหรือยัง? การเมืองไทยหลุดพ้นจากการเมืองที่ถูกกำหนดทิศทางทางการเมืองด้วยอิทธิพลของ “ทหาร” แล้วหรือไม่ประการใด? ผู้เขียนจะตอบคำถามนี้ผ่านการมองลอด “การศึกษากระบวนการทางการเมืองในการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ” สนามบินที่กล่าวกันว่ามีประวัติความเป็นมายาวนานที่สุดในโลกนับตั้งแต่เริ่มมีแนวคิดในการก่อสร้าง พ.ศ. 2503 และเปิดใช้จริงอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 28 กันยายน พ.ศ. 2549 ที่ผ่านมา

แต่ก่อนที่จะตอบคำถามดังกล่าว ผู้เขียนจำเป็นต้องตอบคำถามเสียก่อนว่าเพราะเหตุใด ผู้เขียนจึงเลือกที่จะมองการเมืองไทยผ่านการศึกษาโครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ ซึ่งคำตอบมีอยู่ง่ายๆ 3 ประการ ได้แก่

หนึ่ง โครงการดังกล่าวใช้ระยะเวลาในการดำเนินการยาวนานมากที่สุดโครงการหนึ่งของไทย ใช้ระยะเวลาเกือบ 50 ปี (พ.ศ. 2503 – 2549) ซึ่งเป็นช่วงจังหวะเวลาที่ยาวนานพอที่จะสะท้อนภาพให้เห็นถึง “พัฒนาการ” ของการเมืองไทยในยุคต่างๆ ได้เป็นอย่างดี ไม่ว่าจะเป็นยุคของรัฐบาลเผด็จการทหาร รัฐบาลพลเรือนที่สนับสนุนโดยทหาร รัฐบาลพลเรือนเต็มตัว หรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จนกระทั่งถึงปัจจุบัน พัฒนาการดังกล่าวนี้ล้วนเกิดควบคู่ไปกับพัฒนาการของโครงการก่อสร้างสนามบินที่เรามิอาจแยกออกจากกันได้ และเป็นภาพสะท้อนของกันและกันได้เป็นอย่างดี

สอง โครงการดังกล่าวเป็นโครงการที่มีตัวแสดงทางการเมืองไทยหลากหลายมากที่สุดโครงการหนึ่งของการเมืองไทย ไม่ว่าจะเป็นทหาร พรรคการเมืองและนักการเมือง หน่วยงานราชการ บริษัทเอกชน องค์กรระหว่างประเทศ รัฐบาลต่างประเทศ ภาคประชาชนและองค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) สื่อมวลชน นักศึกษาและนักวิชาการ รวมไปถึง สมาคมวิชาชีพ และด้วยตัวแสดงที่มากมายเช่นนี้ โครงการก่อสร้างสนามบินดังกล่าวจึงน่าจะสะท้อนกระบวนการทางการเมือไทยได้อย่างรอบด้าน และรัดกุมมากที่สุดโครงการหนึ่งของไทย

สาม โครงการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ เป็นโครงการก่อสร้างที่ใช้เงินลงทุนในครั้งเดียวเป็นจำนวนมากที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมีการก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ต่างๆ เป็นต้นมา จากรายงานของบริษัทท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) ได้แสดงตัวเลขโดยประมาณที่ลงทุนก่อสร้างสนามบินแห่งนี้ไว้ที่ประมาณ 155,000 ล้านบาท ทั้งจากเงินลงทุนของรัฐบาล และรัฐวิสาหกิจ เงินของบริษัทเอกชน และเงินกู้จำนวนมหาศาลจากต่างประเทศ (20) โครงการที่ใช้เงินมากมายมหาศาลเช่นว่านี้ย่อมทำให้โครงการดังกล่าวมีความสำคัญต่อกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เนื่องด้วยบทความนี้เป็นบทความขนาดสั้น ข้อมูลที่ผู้เขียนจะได้อธิบายต่อไปนี้เป็นการย่นย่อประวัติศาสตร์ความเป็นมา และกระบวนการทางการเมืองในการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิที่มีอยู่อย่างยาวนานให้เหลือเพียงแต่ส่วนที่จำเป็นสำหรับการตอบคำถามที่ผู้เขียนตั้งไว้เท่านั้น อันมีรายละเอียดดังต่อไปนี้… (อ่านต่อในตอนที่ 2)

บทความโดย มรุต วันทนากร นักศึกษาปริญญาเอก
บัณฑิตวิทยาลัยเอเชีย-แปซิฟิกศึกษา มหาวิทยาลัยวาเซดะ ประเทศญี่ปุ่น

(1) Fred Riggs, Thailand : The Modernization of a Bureaucratic Polity, (Honolulu : East-West Center, 1966)
(2) ทักษ์ เฉลิมเตรียรณ (เขียน), พรรณี ฉัตรพลรักษ์, ม.ร.ว.ประกายทอง สิริสุข และ ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ (แปล), การเมืองระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราทางสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์), 2548
(3) ชัยอนันต์ สมุทวณิช, “อนาคตการเมืองไทยและบทบาทของทหาร” ใน การเมือง (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์บรรณกิจ, 2520)
(4) ลิขิต ธีรเวคิน, “นโยบายแห่งชาติและผู้นำทางการเมืองไทย”, ใน สายทิพย์ สุคติพันธ์ (บรรณาธิการ), ปัญหาผู้นำกับกระบวนการกำหนดนโยบายแห่งชาติ, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2533, หน้า 45-57.
(5) สุจิต บุญบงการ, การพัฒนาทางการเมืองของไทย : ปฏิสัมพันธ์ระหว่างทหาร สถาบันทางการเมือง และการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), 2542.
(6) นรนิติ เศรษฐบุตร, “แนวคิดเกี่ยวกับบทบาทของทหารและการพัฒนาทางการเมือง, ใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ (บรรณาธิการ), รัฐศาสตร์ – การเมือง, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2542
(7) เสน่ห์ จามริก, “การเมืองไทยกับการปฏิวัติตุลาคม, ใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ (บรรณาธิการ), รัฐศาสตร์ – การเมือง, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2542
(8) ยศ สันติสมบัติ, อำนาจ บุคลิกภาพ และผู้นำการเมืองไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2533
(9) เอนก เหล่าธรรมทัศน์, มองเศรษฐกิจการเมืองไทยผ่านการเคลื่อนไหวของสมาคมธุรกิจ, (กรุงเทพฯ : คบไฟ), 2539.
(10) ณรงค์ เพชรประเสริฐ, สมาคมการค้าและหอการค้าในประเทศไทย, วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สาขาการปกครอง, (คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2518.
(11) พัชรี สิโรรส, การเมืองของกระบวนนโยบาย : กรณีศึกษานโยบายอุตสาหกรรม รถยนต์ของไทย, (กรุงเทพฯ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2538.
(12) เอนก เหล่าธรรมทัศน์, ม็อบมือถือ : ชนชั้นกลางและนักธุรกิจกับพัฒนาการประชาธิปไตย, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ มติชน), 2536
(13) รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, (เอกสารวิชาการหมายเลข 602, คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์), 2544.
(14) ผาสุก พงษ์ไพจิตร, “ประชาธิปไตย ประชาสิทธิ ประชาธรรม”, ใน เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (บรรณาธิการ), รู้ทันทักษิณ, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ขอคิดด้วยคน), 2547.
(15) รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จาก Thaksinomics สู่ ทักษิณาธิปไตย, (กรุงเทพฯ : openbooks), 2548. และ เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ บทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เล่ม 1, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มติชน), 2546 และ Thaksinomics ภายใต้ทักษิณาธิปไตย, ปาฐกถาในโอกาสรับตำแหน่งกีรติยาจารย์ สาขาสังคมศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีพ.ศ. 2546, วันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2548.
(16) เกษียร เตชะพีระ, “ระบอบทักษิณ” ใน ฟ้าเดียวกัน (มกราคม – มีนาคม พ.ศ. 2547)
(17) เกษม ศิริสัมพันธ์, “ทักษิณกับประชาธิปไตยในระบบพรรคการเมือง”, ใน เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (บรรณาธิการ), รู้ทันทักษิณ, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ขอคิดด้วยคน), 2547.
(18) ธีรยุทธ์ บุญมี, “การเมืองระบบทักษิณ (Thaksinocracy), ใน เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (บรรณาธิการ), รู้ทันทักษิณ, (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ขอคิดด้วยคน), 2547.
(19) วิทยากร เชียงกูล, นโยบายด้านเศรษฐกิจ : การทับซ้อนของผลประโยชน์ทางธุรกิจ (Conflict of Interest), (กรุงเทพฯ : เอ.พี. กราฟิคดีไซด์และการพิมพ์), 2549.
(20) รายงานประจำปี บริษัทท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด (บทม.) ปี พ.ศ. 2549 และ แผ่นพับ-เอกสารเผยแพร่ทั่วไป เพื่อการประชาสัมพันธ์สนามบินสุวรรณภูมิ ก่อการเปิดใช้งานจริงในวันที่ 29 กันยายน 2549